省政府办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构
补偿机制的实施意见
苏政办发〔2011〕18号  2011年2月26日

各市、县人民政府，省各委、办、厅、局，省各直属单位：
        为确保基本药物制度顺利实施，加快构建“坚持公益性、调动积极性、保障可持续”的基层医药卫生体制机制，根据《国务院办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》（国办发〔2010〕62号）精神，结合我省实际，现就建立健全基层医疗卫生机构补偿机制提出如下实施意见：
        一、明确总体要求和基本原则
        （一）总体要求
        各地、各有关部门在基层医疗卫生机构实施基本药物制度，要同步落实补偿政策，建立稳定的补偿渠道和补偿方式，保障基层医疗卫生机构有效运行和健康发展，保障医务人员的合理待遇。同时，大力推进基层医疗卫生机构综合改革，促进基层医疗卫生机构主动转变运行机制，提高服务质量和效率，发挥好承担基本公共卫生服务和基本医疗服务的功能。
        （二）基本原则
        1. 强化政府责任，确保基层医疗卫生机构持续健康发展。落实政府在提供公共卫生服务和基本医疗服务中的主导地位，重点明确投入责任。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构按国家规定所核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和承担公共卫生服务的业务经费。按上述原则补偿后出现的经常性收支差额由政府进行绩效考核后予以补助。对村卫生室的建设发展提供合理的资金支持。
        2. 拓宽补偿渠道，确保基层医疗卫生机构的公益性质。实施基本药物制度后，要增加对基层医疗卫生机构的投入，改变“以药补医”机制。政府举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构的人员支出和业务支出等运行成本通过服务收费及政府补助补偿。基本医疗服务主要通过医疗保障付费和个人付费补偿；基本公共卫生服务通过政府建立的城乡基本公共卫生服务经费保障机制补偿；经常性收支差额由政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法补助。按扣除政府补助后的服务成本制订医疗服务价格，体现医疗服务合理成本和技术劳务价值，并逐步调整到位。
        3. 推进综合改革，确保基层医疗卫生机构有效运行。坚持以投入换机制，实施基层医疗卫生机构综合改革，明确功能定位，合理定编定岗，完善人事分配制度，建立考核和激励机制，充分调动医护人员积极性，进一步改善服务质量，使人民群众享受到安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务。
        二、建立健全稳定长效的多渠道补偿机制
        （一）落实政府对基层医疗卫生机构的专项补助经费。政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设支出，由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排。各地要按照省基层医疗卫生服务体系建设与发展规划，制订具体的发展建设规划，并认真贯彻落实。
        基层医疗卫生机构承担的公共卫生服务经费，由政府负责安排。市、县（市、区）政府承担基本公共卫生服务投入的主要责任，省按照城乡基本公共卫生服务均等化要求，对经济薄弱地区开展基本公共卫生服务给予重点补助。按照不低于国家规定标准落实基本公共卫生服务经费，逐步提高人均经费标准，建立稳定的基本公共卫生服务经费保障机制。卫生、财政部门要健全绩效考核机制，根据服务数量和质量等绩效将基本公共卫生服务经费及时足额拨付到基层医疗卫生机构。资金拨付实行先预拨后结算，各地卫生、财政部门每年按服务人口数将经费全额预拨到基层医疗卫生机构，次年考核后进行结算。
        基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置任务由政府按照服务成本核定补助。
        基层医疗卫生机构人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘所需支出，由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划补助政策合理安排补助。各地要根据核定的编制人员数和服务工作量，按照与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接的原则核定工资总量。
        （二）调整基层医疗卫生机构收费项目、收费标准和医保支付政策。调整基层医疗卫生机构收费项目，将现有的挂号费、诊查费、注射费（含静脉输液费，不含药品费）以及药事服务成本合并为一般诊疗费，不再单设药事服务费，合并项目内容按国家规定执行。一般诊疗费收费标准在原来分项收费标准总和的基础上适当调整，并纳入医保报销范围，在不增加群众现有个人负担的前提下合理确定医保支付比例。具体收费标准，按照每诊疗人次10元左右，由各市、县价格、卫生、人力资源社会保障和财政等部门根据当地经济社会发展水平，综合考虑实施基本药物制度、服务能力利用率、医务人员劳务成本、医保承受能力等因素制订。对已合并到一般诊疗费里的原收费项目，不得再另外收费或变相收费，其他服务收费仍按现有项目和收费标准执行。各地应加强基层医疗卫生机构诊疗服务行为的监管，严禁重复收费、分解处方多收费行为。
        （三）落实对基层医疗卫生机构经常性收支差额的补助。实行政府专项补助和调整医疗服务收费后，基层医疗卫生机构的经常性收入仍不足以弥补经常性支出的差额部分，由政府在年度预算中足额安排，实行先预拨后结算，县（市、区）财政应于每月20日前结算上月补助并按计划全额预拨下月补助，建立稳定的补助渠道和长效补助机制。要根据省有关部门关于完善政府卫生投入政策的实施意见和基层医疗卫生机构实行基本药物制度补助办法，结合本地实际制订经常性收支核定和差额补助的具体办法。省对经济薄弱地区政府办基层医疗卫生机构经核定的经常性收支差额，以县（市、区）为单位，在综合考虑地区经济发展水平和绩效考核结果等因素后，平均按不高于1/3的比例进行补助。具备条件的地区可以实行收支两条线管理，基本医疗服务等收入全额上缴，开展基本医疗和公共卫生服务所需的经常性支出由政府核定并全额安排。
        （四）多渠道加大对乡村医生的补助力度。对村卫生室主要通过政府购买服务的方式进行合理补助。卫生部门要在核定村卫生室承担公共卫生服务项目和服务人口数量能力的基础上，安排一定比例的基本公共卫生服务工作量由村卫生室承担，并落实相应经费。鼓励乡村医生积极开展基本公共卫生服务，促进乡村医生服务转型。各地在推进医保门诊统筹工作中，要将实行乡村卫生机构一体化管理并具备网络结报条件的村卫生室门诊服务纳入新型农村合作医疗报销范围。认真落实乡村医生养老保障政策，2011年乡村医生合理养老保障覆盖率力争达到90%，2012年实现全覆盖。各地要在房屋建设、设备购置以及人员培训等方面对村卫生室给予一定扶持，并采取多种形式对乡村医生进行补助。有条件的地方可以将实行乡村一体化的村卫生室纳入基本药物制度实施范围并落实补偿政策，乡镇卫生院对村卫生室实行收支两条线管理，建立对乡村医生收入实行绩效考核的机制。
        对非政府举办的基层医疗卫生机构，各地要通过政府购买服务等方式对其承担的公共卫生服务给予合理补助，并将其中符合条件的机构纳入医保定点范围，执行与政府办基层医疗卫生机构相同的医保支付和报销政策。
        三、全面推进基层医疗卫生机构综合改革
        （一）完善以公益性为核心的管理体制。根据国家指导意见，省制订实施办法，明确基层医疗卫生机构的功能定位，基层医疗卫生机构主要提供基本公共卫生服务和基本医疗服务，诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配备要与其功能定位相适应。政府在每个建制乡镇建设好一所符合功能定位要求的乡镇卫生院。对服务能力超出省定基本医疗服务和公共卫生服务范围的基层医疗卫生机构，特别是一些服务人口较多、服务能力已达到二级医院标准的乡镇卫生院，可将其转为公立医院，或将其超出功能定位的资源整合到县级医院；也可对其承担的基本医疗服务和公共卫生服务采取购买服务的方式进行补偿。鼓励基层医疗卫生机构提供中医药等适宜技术和服务。
        加强基层医疗卫生机构人员编制管理。认真落实省基层医疗卫生机构设置和编制配备标准实施意见，2011年6月底前完成人员编制的核定工作。各地可以县（市、区）为单位核定基层医疗卫生机构的总编制，由县级机构编制部门会同卫生行政部门结合实际工作量统筹安排、动态调整各基层医疗卫生机构的人员编制。
        （二）建立有竞争有激励的人事分配制度。在核定编制的基础上，全面建立人员聘用制度和岗位管理制度，实行科学设岗、竞聘上岗、以岗定薪、合同管理，建立绩效考核、能上能下、能进能出的用人机制。按照省关于推进基层医疗卫生事业单位人事制度改革的意见，妥善安置未聘用人员，确保社会稳定；相关费用由地方政府按规定统筹解决。同时，将实施基本药物制度的基层医疗卫生机构的绩效工资制度同步落实到位。各地要按照省有关部门制订的公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施意见、公共卫生与基层医疗卫生机构及工作人员绩效考核工作指导意见，制订绩效考核办法，根据管理绩效、基本医疗和公共卫生服务的数量与质量以及服务对象满意度、居民健康状况改善等指标，对基层医疗卫生机构进行综合量化考核，并将考核结果与资金安排和拨付挂钩。对绩效考核差的可扣减资金安排，对绩效考核好的可给予适当奖励。要督促、指导基层医疗卫生机构加强内部管理，强化收支管理，严格成本核算和控制。
        （三）发挥医保对基层医疗卫生机构综合改革的促进作用。依托城乡基层医疗卫生机构，加快推进基本医保门诊统筹，将一般诊疗费纳入支付范围，推行门诊基金总额预付制，根据参保人数、医疗服务量、均次门诊费用等因素合理确定年度预付总额，实行基金包干使用。逐步提高参保人员在基层医疗卫生机构就诊费用的报销比例，进一步引导群众到基层医疗卫生机构看病就医。推进医保付费方式改革，探索按人头付费、按病种付费等付费方式，引导基层医疗卫生机构积极主动地开展服务，努力提高服务质量，合理控制服务成本。
        （四）充分调动医务人员积极性。实施基本药物制度后，要保障基层医务人员合理收入水平不降低，并随经济发展逐步提高。要指导基层医疗卫生机构坚持多劳多得、优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜，适当拉开收入差距；建立以岗位责任和绩效为基础、以服务数量和质量以及服务对象满意度为核心的考核与激励制度，并将考核结果与实施绩效工资制度、人员竞聘上岗紧密结合。各地制订人员分流、竞聘上岗等相关政策时，要充分听取基层医疗卫生机构工作人员的意见。要向基层医务人员提供更多的培养培训机会，对长期在基层工作的卫生技术人员，在职称晋升、待遇政策等方面按照国家及省有关优惠政策给予适当倾斜，及时帮助解决实际困难。要加强政策宣传，使广大医务人员理解、支持和积极参与基层医疗卫生机构改革。
        四、努力为建立健全补偿机制提供保障
        （一）加强组织领导。各地、各有关部门要把建立健全基层医疗卫生机构补偿机制作为实施基本药物制度和基层医疗卫生机构综合改革的关键环节抓紧落实，将政府补助资金纳入财政预算和基建支出计划足额安排，及时调整医疗服务收费项目和医保支付政策，尽快建立起稳定、长效、合理的基层医疗卫生机构补偿机制。各市要在本实施意见印发后30个工作日内制订本地区基层医疗卫生机构补偿具体办法，并报省政府深化医药卫生体制改革领导小组办公室和省财政厅、卫生厅、人力资源社会保障厅备案。
        （二）确保补偿到位。各地要统筹考虑当地财政和各项医保基金承受能力，合理确定医疗服务收费项目和标准以及医保支付比例，明确地方各级财政分担比例和具体办法。市、县级人民政府要在预算中足额安排并及时拨付应由本级财政负担的补助资金，认真落实调整后的医疗服务收费和医保政策。省级财政继续通过“以奖代补”等方式，支持相关地区实施基本药物制度和基层医疗卫生机构综合改革。
        （三）强化督促指导。省政府深化医药卫生体制改革领导小组办公室要会同省财政、卫生、人力资源社会保障等部门，加强对各地工作的检查指导，定期进行考核，及时总结经验，不断完善政策。各地要及时将贯彻落实本实施意见的情况报送省政府深化医药卫生体制改革领导小组办公室。