省政府关于加快推进农村金融改革发展建立现代农村金融制度的意见

                        　　　　　　　　　　 苏政发〔2009〕51号  2009年3月2日

各市、县人民政府，省各委、办、厅、局，省各直属单位：

　　为深入贯彻党的十七届三中全会和省委十一届五次全会精神，根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（中发〔2008〕16号）和《中共江苏省委关于贯彻落实党的十七届三中全会〈决定〉加快推进农村改革发展的意见》（苏发〔2008〕21号），现就加快推进我省农村金融改革发展提出如下意见。

一、充分认识加快农村金融改革发展的重大意义

　　（一）我省农村金融改革发展取得了显著成绩。改革开放以来，我省农村金融发生了历史性的变化，多层次农村金融服务体系初步形成，农村合作金融机构可持续发展能力显著增强，新型农村金融组织试点逐步开展，农村存贷款持续增加，农村金融生态明显改善，在全省农村经济社会发展中发挥了重要的支持和促进作用。但总体上看，农村金融还不适应农村经济社会发展的需要，农村金融机构覆盖率低、金融产品少、竞争不充分，农村有效信贷投入不足，农村合作金融机构竞争力和抗风险能力不够强等，一定程度上制约着农业农村经济的发展。

　　（二）加快推进农村金融改革发展面临新的机遇。当前，我省总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走农业现代化道路的关键时刻，进入加速破除城乡二元结构、形成城乡发展一体化新格局的重要时期。党的十七届三中全会对新形势下农村改革发展作出了全面部署，必将对开创社会主义新农村建设产生重大而深远的影响。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确了农村金融改革发展的指导思想、目标任务和重大原则，为推进农村金融改革指明了方向。我省农村、农业和农民面貌正在经历深刻变化，农村社会生产力不断提高，为农村金融改革发展奠定了坚实基础。各地、各有关部门和单位必须从全局和战略的高度，深刻认识加快推进农村金融改革发展的重要性和紧迫性，切实把农村金融改革发展摆上重要位置，开拓创新，扎实推进，务求取得新的突破。

二、明确农村金融改革发展的总体要求和目标任务

　　（三）总体要求：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和省委十一届五次全会精神，大力解放思想，创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，着力构建多层次、广覆盖、防风险、可持续的农村金融组织体系，着力完善有效增加农村资金供给的信贷体制和融资机制，着力提高农村各类金融主体特别是农村合作金融机构的支农实力、竞争力和抗风险能力，着力形成有利于农村金融发展的政策支持体系，努力建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的现代农村金融制度。

　　（四）主要目标：到2012年左右，基本建立现代农村金融服务体系。初步实现农村合作金融机构（农村信用社）、农业银行和邮政储蓄银行、村镇银行和农村小额贷款公司对全省乡镇的“三个全覆盖”。农民资金互助组织的发展逐步走上规范化轨道。全省涉农贷款每年增幅高于各项贷款增幅，县域内金融机构吸收的存款用于当地发放贷款的比重达到50%左右。农村合作金融机构的不良贷款率下降到5%以内。高效农业和多种经营品种的保费收入占主要种植业品种保费收入的比重提高到10%左右。新增涉农企业上市数量10家以上。到2020年左右，基本建立现代农村金融制度。全省各县（市）设有多家股份制商业银行和地方银行。全省乡镇的“三个全覆盖”体系更加健全和完善。在经济实力较强的农民专业合作组织中建立起规范运作的农民资金互助组织。县域内金融机构吸收的存款用于当地发放贷款的比例达到全省平均水平。农村合作金融机构的不良贷款率下降到全省银行业金融机构平均水平。高效农业和多种经营品种的保费收入占主要种植业品种保费收入的比重提高到30%左右。新增涉农企业上市数量30家以上，涉农企业利用债务融资工具能力进一步增强。

三、增强各类金融机构服务“三农”合力

　　（五）各类金融机构都要积极支持农村改革发展。鼓励和支持各类金融机构到县（市）和乡镇设立分支机构。各国有商业银行要在有条件的乡镇增设具有信贷功能的营业机构，各股份制商业银行要在苏北各市和县（市）增设分支机构，各地方银行要尽快将机构网点向县域延伸，逐步扩大对县（市）和乡镇的覆盖面。各银行业金融机构要增加对县域分支机构的信贷授权，对信贷总量大、管理规范的县支行，要探索开展省分行直管县支行的试点。大力推广“阳光信贷”，转变信贷工作作风，增进基层银行与“三农”客户的互信互动，提高信贷服务效率。

　　（六）坚持农业银行为农服务方向，稳定和发展农村服务网络。农业银行要将支持“三农”作为重要任务，强化职能，落实责任，切实抓好县域业务和涉农业务发展。到2020年，乡镇机构网点覆盖苏南地区所有乡镇和苏中、苏北地区重点中心乡镇。增加县（市）、乡镇两级机构的信贷业务授权，特别是要赋予乡镇机构一定的信贷业务授权，确保县域业务和涉农业务稳定增长。

　　（七）拓展农业发展银行支农领域，加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。农业发展银行要在做好主要农副产品购销储业务的基础上，大力拓展支农新领域，加大对农业开发、农村基础设施的中长期贷款支持力度，积极支持农林牧副渔产业化龙头企业、加工企业和农民专业合作组织发展。国家开发银行要加强县域信贷平台建设，每县（市）至少有一个信贷平台承担贷前调查和贷后管理任务，确保对“三农”的信贷支持落到实处。进出口银行要积极支持外向型农业龙头企业发展。

　　（八）扩大邮政储蓄银行涉农业务范围。邮政储蓄银行要进一步理顺管理体制，加快业务转型，积极开展贷款业务，使县（市）和乡镇营业机构由吸储为主向吸储和放贷并重转变，充分发挥分支机构多、营业网点深入乡镇的优势，贴近“三农”开展信贷服务。

　　（九）县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。各银行业金融机构要对“三农”贷款情况实行单独统计、单独管理、单独考核。各地金融办、人民银行和银监局等部门要加强监测和引导，确保县域内金融机构“三农”贷款增长不低于各项贷款增长水平，确保县域内金融机构投放当地的贷款占其吸收存款的比例不断提高，逐步达到全省平均水平。

四、提升农村合作金融机构发展水平

　　（十）改善农村信用社法人治理结构，保持县（市）社法人地位稳定，发挥为农民服务主力军作用。维护和保持农村信用社、农村合作银行和农村商业银行等农村合作金融机构的县（市）级法人地位稳定，是充分发挥其农村金融主力军作用的重要基础。进一步推进产权制度改革，完善法人治理结构，加快银行类机构组建步伐，逐步把农村信用社全部改制为规范的银行类机构。鼓励和支持农村合作金融机构互相参股，促进苏北、苏中农村合作金融机构加快发展。

　　（十一）规范发展以服务农村为主的地区性中小银行。通过对省辖市区城郊联社进行资源整合和产权制度改革，扩大资本规模，提升品牌效应，组建市本级农村商业银行。市本级农村商业银行组建后，要努力做强做优，尽快将分支机构向所辖县（市）和乡镇延伸。努力拓展农村商业银行和农村合作银行的发展空间，鼓励农村商业银行发行上市，支持符合条件的农村商业银行和农村合作银行跨区域经营，增强可持续发展能力和核心竞争力，逐步发展成为以服务农村为主的地区性中小银行。

　　（十二）改进和完善省联社行业管理和服务。充分发挥省农村信用社联合社的行业管理职能，保持现有的农村合作金融管理体制基本稳定。省联社要加强对全省农村合作金融机构改革发展的统筹规划，进一步完善法人治理结构，增强核心竞争力；加强对全省农村合作金融机构的领导班子建设，进一步强化内部管理，严肃查处违纪违规行为；加强对全省农村合作金融机构的业务指导和管理，进一步促进增加对“三农”有效信贷投放，确保实现不良贷款率逐步下降；加强对全省农村合作金融机构的行业服务，进一步增强产品创新能力，提高全省农村合作金融系统电子化和网络化水平。与此同时，省联社要切实完善社员代表大会和理事会制度，加强自身建设和内部管理，不断提升行业管理水平，提高行业服务质量。

五、扩大新型农村金融组织试点

　　（十三）规范发展多种形式的新型农村金融机构。重点推进村镇银行试点，结合我省农村经济发展需要，认真规划村镇银行发展战略，加强与银行业监管部门的沟通联系，努力将我省更多地区特别是苏北地区的县（市）纳入村镇银行试点范围。鼓励和支持省外银行、外资银行和我省各类地方银行发起主办村镇银行，加快村镇银行组建步伐。加大对已成立村镇银行的政策支持，推动村镇银行规范、健康、快速发展。

　　（十四）大力发展小额信贷，鼓励发展适应农村特点和需要的各种微型金融服务。认真总结前一阶段农村小额贷款公司试点经验，根据服务“三农”的需要和社会投资的可能，加快农村小额贷款公司试点步伐。努力构建农村小额贷款公司省、市、县三级监管体系。对于监管力量强、试点工作健康有序的地区，允许增加农村小额贷款公司试点数量。在控制风险的前提下，探索拓展农村小额贷款公司的业务领域，增强其服务“三农”能力和可持续发展能力。鼓励和支持农村小额贷款公司按照银监会和人民银行指导意见进行规范改造，并支持具备条件的小额贷款公司改制成为村镇银行。

　　（十五）允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。重点推进在农民专业合作组织内开展农民资金互助组织试点，完善农民资金互助组织章程，健全运作机制，明确监管职能部门，加大政策扶持。建立农民互助资金组织的省、市、县三级监管体系，加强监督管理，确保农民资金互助组织规范发展。

　　（十六）允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。对经批准设立的农村小型金融组织，凡是能做到服务“三农”、运作规范、风险可控的，金融机构按规定提供融资支持，增强其支农实力。

六、拓展农村保险和资本市场

　　（十七）健全政策性农业保险制度。认真总结前一阶段农业保险试点经验，积极扩大政策性农业保险试点范围和覆盖面，努力探索农业保险可持续发展的机制和途径。切实抓好政策性农业保险基础项目，巩固发展水稻、小麦等主要种植业品种和能繁母猪、奶牛等主要养殖业品种的保险，逐步达到应保尽保。大力推进经济作物、养殖项目、高效农业以及农机具、渔船渔民保险试点，不断扩大保险覆盖面，逐步提高非主要种植业品种保险的比重。切实加强政策性农业保险的规范管理，统一保险条款费率，完善不同地区保险保费补贴管理办法，加强保费和补贴资金管理，规范农业保险工作流程，强化理赔服务，防范各类风险隐患。

　　（十八）发展农村保险事业。保险机构要积极稳妥地参与新型农村合作医疗管理，探索通过保险提高被征地农民养老保障水平的有效方式，逐步建立农村计划生育家庭养老保险制度。积极开办农村地区小额人身保险、家庭财产保险、房屋保险、农机具保险等涉农险种。运用保险机制，协助解决农民因疾病和意外事故致贫、返贫问题。

　　（十九）加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。逐步改进现阶段以县（市）为基础的政策性农业保险管理体制，探索建立以保险公司为基础的全省统一的政策性农业保险管理体系，对保费收入、财政补贴资金按保险公司实行全省统一管理，按县（市）建立核算账户，分别核算盈亏和财政补贴。在此基础上，加强与再保险机构合作，探索建立农业再保险机制。完善目前以省辖市为基础的巨灾风险基金筹集和管理机制，督促资金到位，加强基金管理，并适应建立全省统一的政策性农业保险管理体系的要求，相应建立全省统一的巨灾风险基金管理机制。

　　（二十）拓宽融资渠道。积极培育和支持农业产业化龙头企业和农村商业银行通过规范改制上市融资，利用资本市场推动企业做强做大。特别要加强对苏北地区农业产业化龙头企业的引导、扶持和培育，促进其加快改制上市步伐。鼓励和支持农业产业化龙头企业发行公司债券、企业债券、短期融资券和中期票据等各类债务融资工具，鼓励和引导涉农中小企业发行集合债券。鼓励和支持创业投资基金投资涉农企业和农民专业合作组织，加大农业发展资金投入力度。各涉农企业通过资本市场募集的资金，要优先投向农业产业化生产经营，利用资金、品牌、技术、管理等方面优势，带动农村经济发展。

七、健全农村信贷担保体系

　　（二十一）建立政府扶持、多方参与、市场运作的多层次农村信贷担保机制。广泛动员和积极支持农业产业化龙头企业、农业行业协会、农民专业合作组织等经济实体和各类社会资金参与组建担保公司，为“三农”贷款提供担保服务。县域内凡有财政投资入股和补贴的担保公司，都要在担保总额中安排一定比例为“三农”贷款提供担保。探索建立全省性的农民专业合作组织贷款担保体系，各县（市）和乡镇要确定或设立担保机构主要为农民专业合作组织贷款提供担保服务，省和省辖市要确定或设立再担保机构相应提供再担保支持。农村小额贷款公司要积极开展担保业务，在搞好“三农”贷款发放的基础上，努力为金融机构发放涉农贷款提供担保支持。保险公司要研究开发农村小额贷款保证保险，建立健全和信贷机构的协调合作机制，防范化解“三农”信贷风险。各地要结合本地实际，研究制定促进融资性担保业务发展的政策措施。

　　（二十二）各金融机构要加强与担保机构的业务合作。对担保机构愿意为“三农”贷款提供担保服务并符合信贷条件的，金融机构要予以鼓励和支持，不设置最低资本金等限制性条件。要根据担保公司的经营管理水平，合理确定担保贷款的放大倍数，促进担保机构放大支农效应。对有担保机构担保的“三农”贷款，金融机构要适当放宽贷款审批条件，简化贷款手续，提高贷款办理效率。

　　（二十三）扩大农村有效担保物范围。凡不违反现行法律规定、财产权益清晰、风险能够有效控制、可用于贷款担保的各类动产和不动产，原则上都可以试点用于“三农”贷款担保。加快推进农村集体建设用地使用权抵押贷款试点，扩大试点范围，扩大承贷对象，凡是依法取得集体建设用地使用权、有《集体用地使用证》、有地上定着物的农村小企业和承包经营户，都可以办理农村集体建设用地使用权抵押贷款。研究制定农村集体建设用地使用权抵押管理办法和相关配套政策，加强规范管理，完善管理制度，降低抵押收费。积极探索农民林地（权）、水面承包经营权、合作组织股权、农业机械等抵质押贷款方式，明确登记部门，制定管理办法。积极推行农户联保、农户互保、专业合作组织为成员担保等多种信用保证方式，为增加有效信贷投放提供有力支持。

八、加大财政货币政策支持农村金融发展的力度

　　（二十四）综合运用财税杠杆，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。积极鼓励银行业金融机构到乡镇设立具有信贷功能的营业机构，积极鼓励发展村镇银行、小额贷款公司和农民资金互助组织等新型农村金融组织。对在乡镇新设立的银行业金融机构，由省财政给予一定奖励；对按规定批准组建的新型农村金融组织，省财政按到位注册资本的一定比例给予一次性奖励；对在乡镇设立的新型农村金融组织缴纳的营业税和所得税地方留成部分，省财政给予50%返还。鼓励县域内银行业金融机构把吸收存款主要用于当地发放贷款，鼓励新型农村金融组织增加贷款投放，对银行业金融机构和新型农村金融组织发放的“三农”贷款，按贷款新增额由省财政给予一定的风险补偿。鼓励农村合作金融机构发放农村小额扶贫贷款，提高单笔小额扶贫贷款的上限额度，增加小额扶贫贷款贴息规模。鼓励各金融机构依法及时核销“三农”贷款损失。鼓励农业产业化龙头企业和农村商业银行到国内外资本市场上市，对成功实现首发上市的，由省财政给予适当奖励。

　　（二十五）综合运用货币信贷政策和现代化支付工具，支持农村金融发展。加强窗口指导，引导农村金融机构在信贷投放重点、新增贷款规模运用上向“三农”倾斜。灵活运用支农再贷款、再贴现工具，支持农村法人金融机构加大对“三农”的信贷投放力度。加快推进农村地区支付结算系统电子化建设，大力发展银行卡业务，积极开展农村地区金融机构银行本票、商业汇票、支票等支付结算业务试点，畅通资金结算渠道。

　　（二十六）加大对农村金融的政策支持力度。各级财政对主要为“三农”贷款服务的融资担保机构，要给予重点支持。县（市）和乡镇的融资担保机构，由县（市）和乡镇给予一定的资本金支持或风险补偿；省、市再担保机构由省、市财政给予一定的资本金支持或风险补偿。完善农业保险的财政支持政策。中央和省财政对水稻、小麦等主要种植业保险，给予60%的保费补贴。各地开办多种经营品种和高效农业项目保险的，省财政给予一定比例的保费补贴。对于各地按省规定建立的巨灾风险基金，省财政给予一定比例的资金支持。

九、创优农村金融生态环境

　　（二十七）加强对农村金融工作的组织领导。各地、各有关部门和单位要把农村金融工作摆上重要议事日程，积极支持农村金融改革发展，引导和推动建立现代农村金融制度。各市、县（市）人民政府要明确或建立承担地方金融协调服务和管理的机构，强化责任，加强监管。建立健全相关职能部门的工作协调机制，各地金融协调服务机构、人民银行分支行、金融监管部门等要合力加强对金融机构的管理、协调和服务，积极帮助金融机构解决发展中的实际问题，指导和督促金融机构加强对“三农”发展的支持力度。各地要制定培训计划，加强对农村干部的金融知识培训，不断提高农村干部运用金融政策和工具的能力。

　　（二十八）切实加强对农村金融的监督管理。各级政府和金融监管部门要按照职责分工，监督各类农村金融机构健全治理结构、加强内部管理、严格规范运作、防范操作风险。进一步加强对“三农”贷款的风险管理，促进各金融机构把涉农贷款的不良率控制在合理范围内，防范信用风险。加强对农村金融机构在金融市场交易中的监管，指导农村金融机构完善利率定价机制，防范市场风险。加强对农村合作金融机构的监管，确保农村合作金融机构的不良贷款率和发案率进一步下降。各级政府还要切实承担起对农村小额贷款公司、农民资金互助组织的监管责任，确保其持续健康安全发展。

　　（二十九）规范和引导民间借贷健康发展。通过积极发展新型农村金融组织，把民间借贷引导到规范发展的轨道。鼓励和促进新型农村金融组织合理确定利率水平，遏制农村高利贷行为。严格规范新型农村金融组织经营范围，严禁农村小额贷款公司和农民资金互助组织非法吸收公众存款。坚决制止非法集资，依法打击农村各类非法金融活动。

　　（三十）加快农村信用体系建设。把诚信江苏建设工作向农村深入推进，以创建信用户、信用村、信用乡镇、金融生态县（市）为载体，努力构建县（市）、乡镇、村、农村金融机构、农户五位一体的农村信用体系。坚决制止和打击逃废金融债务的行为，依法维持金融机构合法权益。加大金融知识宣传和普及力度，以农民和农村中小企业喜闻乐见的形式，送金融知识下乡。加强农村金融队伍建设，多渠道培养和引进农村金融人才。深入开展在职教育、业务培训和技术练兵，大力弘扬求真务实、公道正派、艰苦奋斗、清正廉洁的作风，努力建设高素质的农村金融队伍。