关于建立科学发展评价考核体系的调研报告(摘要)
发布日期:2008-10-07 12:32 浏览次数: 字体:[ ]

  关于建立科学发展评价考核体系的调研报告(摘要)

  罗 志 军

   

  建立科学发展评价考核体系,是江苏贯彻落实科学发展观的基础性、关键性战略举措。根据省委学习实践科学发展观试点活动的安排,“建立科学发展评价考核体系”课题由我和李小敏同志负责。4月初以来,我们带领由省政府办公厅、发改委、统计局、政府研究室和社科院等部门同志组成的课题组,深入开展调查研究,广泛收集有关信息,在认真学习、综合分析、比较借鉴、反复研讨、精心测算的基础上,于7月中旬形成了建立科学发展评价考核体系的意见,并为省委、省政府采纳吸收。现将调研情况摘要报告如下:

  一、建立科学发展评价考核体系的重要意义

  胡锦涛总书记强调指出,树立和落实科学发展观,必须坚持理论和实际相结合,因地制宜、因时制宜地把科学发展观的要求贯穿于各方面的工作。建立科学发展评价考核体系,对于把总书记指示精神落到实处,把科学发展观的要求具体化,把全省各方面发展积极性有效引导到科学发展的轨道上来,推进江苏在新的起点上率先发展、科学发展、和谐发展具有重大的现实意义。

  (一)建立科学发展评价考核体系,是江苏自觉实践科学发展观的重大举措。科学发展观是马克思主义中国化的最新理论成果,是我国经济社会发展的重要指导方针,是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。胡锦涛总书记殷切希望江苏在科学发展的道路上迈出更加坚实的步伐,继续当好深化改革开放的排头兵,把江苏的明天建设得更加美好。中央在全党开展深入学习实践科学发展观活动,决定把江苏作为东部沿海地区试点省份,这是中央对江苏的充分信任,也是江苏实现科学发展的重大机遇。江苏要落实胡锦涛总书记的最新要求,完成中央交给的光荣任务,在新一轮科学发展中继续走在前列,必须在实践科学发展观上率先闯出一条新路。建立科学发展评价考核体系,就是要根据科学发展观的内涵和要求,针对江苏发展的新阶段、新形势、新情况,提出导向鲜明的评价考核指标体系和考评办法,引导各地加快转变发展方式,在科学发展道路上迈出新步伐,取得新成效,创造新经验。

  (二)建立科学发展评价考核体系,是解决不适应不符合科学发展问题的重要途径。中央提出树立和落实科学发展观以来,我省认识不断深化、实践逐步深入、效果日益显现。但从调查情况看,江苏在经济社会发展过程中也存在一些影响和制约科学发展的突出问题。主要表现在:经济结构性矛盾依然比较突出,工业结构偏重、服务业比重偏低、自主创新能力不够强、区域发展不平衡等问题尚未根本解决;经济发展与资源环境的矛盾更加明显,经济增长方式粗放、能源排放偏高、发展代价较大的状况尚未根本扭转;农业持续增效和农民持续增收的基础不够稳固,高效外向型农业比重还不够高、规模还不够大、带动能力还不够强;涉及群众切身利益的一些突出问题尚未有效解决,群众在医疗、住房、市场物价、食品药品安全等方面还有许多新期待。运用现成经验很难破解这些矛盾问题,沿袭现有模式很难实现“两个率先”目标。必须开阔视野,大胆探索,寻求新的发展路径。建立科学发展评价考核体系,就是要以解放思想为先导,转变发展理念,理清发展思路,破解发展难题,探索出一条具有江苏特色的科学发展新路子。

  (三)建立科学发展评价考核体系,是广大干部群众的普遍期盼。根据学习活动安排,我们带领课题组同志广泛征求各方面对省委、省政府贯彻落实科学发展观的意见和建议。广大干部群众普遍反映,我省科学发展的评价考核体系还不够健全。不少同志指出,现行经济社会发展评价指标主要考虑GDP、经济增长速度和财政收入等,尚未真正把环境成本、资源成本等因素考虑在内,不能很好地引导干部走科学发展之路。他们建议抓紧建立科学发展评价考核体系,形成正确的导向,使各级干部牢固树立正确的政绩观,确保真正践行科学发展观。新的评价考评体系要科学合理,切合实际,全面反映科学发展观的内涵和要求,并根据发达地区和后发地区的差异,确定相应的考评标准。基层和群众的意见使我们深切感受到,建立科学发展评价考核体系,既非常重要,也十分紧迫;既是落实科学发展观的内在要求,也是人民群众的热切期盼。

  (四)建立科学发展评价考核体系,是加快建立有利于科学发展体制机制的有力抓手。构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制,是这次学习实践科学发展观活动的重要目标之一。党的十六大以来,我省已在全国率先建立了小康指标体系,在此基础上建立科学发展评价考核体系,可以使党的十七大精神得到更好的贯彻落实,可以使有利于科学发展的体制机制更加健全完善。科学发展评价考核体系与小康指标既有联系,也有区别。小康指标是我省推进全面建设小康社会的重要评价标准;科学发展评价考核体系是按照科学发展观要求,对小康目标的进一步发展和延伸。小康指标是一种目标考核,重点是对发展水平的评价;科学发展评价考核体系是一种导向考核,重点是对发展过程的评价。实现全面小康、基本现代化是未来的发展目标,科学发展评价考核体系是对实现目标过程科学性的动态评判。建立科学发展评价考核体系,并与全面小康指标体系衔接起来,必将有效地促进发展道路和发展目标的和谐统一,为“推动科学发展、建设美好江苏”提供有力保障。

  二、国内外有关发展评价体系基本情况

  (一)国外有关发展评价体系的研究成果

  国际上有关发展的评价指标很多,我们建立科学发展评价考核体系可以借鉴的主要有三类:

  1、可持续发展指标。联合国于1996年建立了一套可持续发展指标用于帮助各国制定可持续发展政策。该指标体系包括社会、环境、经济、制度四个方面,其中社会指标涉及平等、健康、教育、住房、安全、人口,环境指标涉及大气、土地、海洋和海岸、淡水、生物多样性,经济指标涉及经济结构、消耗和生产模式,制度指标涉及制度框架、制度能力。英国于1996年发布了国家可持续发展战略,成为全球首家公布全套可持续发展指标的国家,提出了以“保障未来”为主题的国家可持续发展战略。该战略更侧重国际和社会角度的综合目标,更重视环境极限原则,更注重实效,同时重视人民福利。并由此形成了68个指标构成的可持续发展指标体系。其中20个主体指标,反映了对可持续发展有重要影响的一些优先和关键领域,如温室气体排放、资源利用、河流质量、参加社区活动积极性、事业家庭、健康、社会公平等,其他48个指标是配合20个主体指标的进展监测指标。

  2、社会发展指标。在2000年9月举行的联合国千年峰会上,189个国家的元首和政府领导人就《千年宣言》达成了历史性一致,提出了8项“千年发展目标”以及相关的18项具体目标和48项指数。这些目标涉及社会公平(反贫困、教育平等、性别平等)、生命健康、环境保护及全球合作等,现在已成为国际社会衡量发展进度的重要标准。

  3、区域竞争力指标。瑞士洛桑国际管理学院建立的国际竞争力指标体系,可以考察一个国家或地区为企业和产业竞争力的提升所提供的良好的经济与制度环境的能力。该指标体系涵盖了国内竞争力、国际化、政府管理、金融体系、基础设施、企业管理、科学技术、国民素质八大类300个指标。该指标体系由经济运行、政府效率、企业效率和基础设施4个竞争要素组成,指标分为3类:一是128项统计指标,又称硬指标,其数据由各国际组织机构和各参评经济体合作机构等提供;二是113项调查指标,又称软指标,其数据来自瑞士洛桑国际管理学院的年度问卷调查结果;三是73项背景指标,其数据来源与统计指标相同,背景指标仅作为排名结果的参考背景资料,不进入竞争力排名计算。

  总体而言,这些国际通用发展指标体系覆盖面广,逻辑性、科学性较强,体系设计偏重反映动态发展变化的相对指标,较少采用规模总量等绝对指标。其关注的领域及构造指标框架的思路有值得我们借鉴之处。但指标设计过于细化,许多指标是描述性的而不是操作性的。同时,这些指标体系基本上是从发达国家的发展阶段出发,指标设计偏重于生态、环境及生命健康、疾病控制方面,而对于发展中国家至关重要的经济发展及社会公平、社会保障等问题的指标明显偏少。

  (二)国内建立和实施科学发展评价体系的最新动态

  目前,以科学发展为导向的综合评价体系研究国内还处于起步阶段,学术界对此进行了一些有益的探索。较有代表性的有:

  1、中国社科院提出的“中国城市科学发展综合评价指标体系”。该指标体系包含发展指数、协调指数和支撑能力指数三项一级指标。其中,发展指数由经济发展水平、社会发展水平两个二级指标构成;协调指数由城乡协调、经济社会协调、发展与资源环境协调三个二级指标构成;支撑能力指数由基础设施、环境条件、科技研发、体制支撑四个二级指标构成。

  2、中国人民大学提出的“中国发展指数”。该指数包括健康指数、教育指数、生活水平指数、社会环境指数四个单项指数。与以往很多评价指标体系不同,该指数没有区域经济的总量指标,而基本都是体现社会发达程度和福利状况的人均指标,突出了重视经济效率、社会文明程度和人的福利水平的理念。

  3、专家学者个人提出的科学发展指标体系。比较有代表性的是西南大学邵腾伟、丁忠民在《科学发展观的评价指标体系构建》一文中提出的指标体系;安徽财经大学李敏提出的包括5个一级指标、15个二级指标、67个三级指标的指标体系;等等。

  在实践方面,各地政府对科学发展评价考核体系开展了积极有益的探索,大体可分为三种类型:

  第一类是综合型,代表地区为山东。2007年底,山东省委、省政府颁布并下发了《关于健全推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见(试行)》。该考核体系包括经济发展、社会发展、可持续发展、民生状况、政治建设、文化建设、党的建设和群众满意度等8个类别共60项指标。考核实行千分制,其中经济发展245分值,社会发展145分值,可持续发展、民生状况各155分值,政治建设、文化建设、党的建设各100分值。群众满意度不列入总的权重分值,作为考核系数。

  第二类是与主体功能区相适应的考核指标体系,代表地区为北京、广东。2005年,北京市发布了《中共北京市委北京市人民政府关于区县功能定位及评价指标的指导意见》。该指标体系从经济发展、社会和谐、人居环境三个方面,分别设置了若干项最具代表性和导向性的指标,反映区县功能的差异性,进行分类评价。广东的科学发展评价指标体系分为经济发展、社会发展、人民生活、生态环境四大类。按照不同地区的功能定位,分为都市经济区、优化发展区、重点发展区和有限发展区,每类区域评价指标的四大类指标框架不变,但具体指标的选择有所侧重,较好地体现了分类指导的原则。

  第三类是目标集中的专项考核指标体系,代表地区为深圳。2005年,深圳市制订了《深圳市落实科学发展观经济社会调控指标体系(试行)》。该体系包括宏观效益、生态环境、创新能力、社会和谐四大类,共18个核心指标、41项量化指标。其目标导向是大幅降低资源消耗,提高经济增长中的科技含量,确保在环保等方面的公共投入,突出“和谐”和“效益”。

  (三)省内建立科学发展评价体系的探索实践

  我省各地普遍建立了目标管理考核体系,有力地促进了经济和社会发展。为深入贯彻科学发展观,各市结合本地实际,逐步调整发展重点目标,初步形成各具特色的科学发展指标体系。

  南京市建立了“南京市科学发展评价指标体系”。评价指标体系包括富民主题、经济主题、社会和制度主题、环境主题等四个方面,共48项指标。在此基础上,为凸显不同区域发展的特色,南京市出台了“关于明确区县主导功能及建立评价考核指标体系的若干意见”,将区县划分为“优化提升区域”、“重点开发区域”、“生态保护区域”三类,在优化提升区域中评价指标强调现代服务产业结构、人居环境、发展效率;在重点开发区域中评价指标强调现代工业产业结构、发展速度、节能减排;在生态保护区域中评价指标强调旅游业发展、生态环境。南京市在各区域考评体系中强调分值向经济发展质量、突出区县主导功能、居民生活质量、社会建设等方面倾斜,并引入了第三方问卷评价机制。

  苏州市2007年出台了“落实科学发展观工作实绩综合考评办法”及实施细则,该考评体系分为经济发展、结构调整、资源环境、民生质量四大类,共36个指标。其计分方法是,经济发展类和收入类指标根据指标值和指标增速加权计分,其他指标根据每个地区完成指标的位次情况计算折算系数,再乘以权重得到分值。还规定了加分方法,对于引进服务业重大项目(房地产除外),新增驰名商标、中国名牌、上市企业、国家级省级研究创业中心等成绩给予不同程度加分奖励。

  无锡市2006年出台了《关于体现科学发展观要求的市(县)区党政领导班子和主要领导干部工作实绩综合考核评价实施办法(试行)》,该考核办法设置了经济发展、资源环境、社会发展、生活质量四大类30项39个指标,其中12项20个指标为核心指标,其他18项19个指标为补充指标。该考核办法的实质是考核领导干部践行科学发展的水平。

  其他各市都根据科学发展观的要求,对目标管理进行了修改完善,在经济发展的同时,增加了社会发展、人文发展、精神文明、生态文明等方面的指标。我省各市考核体系反映了不同地区发展的要求和侧重点,对在省级层面制定科学发展评价考核体系有借鉴作用。一是指标体系的设置较为全面,综合考虑了经济、民生、社会、环境、政治等多方面的指标,不仅注重经济效益,也关注人的全面发展。二是体现了分类指导的原则。有的市按主体功能定位进行考核,有的市对县(市)和城区采用了不同的考核指标。三是考核方法有所创新。除量化考核外,有的市引入第三方评估进行计分考核。还引入了加分、扣分项目甚至一票否决指标,突出反映了各地最为关心的问题,具有较好的导向性。四是指标体系设置突出地方特色。根据不同的现实情况、发展阶段,苏南地区更多关注结构调整、外贸经济,苏北地区较为关注经济发展、新农村建设。

  同时,各市的目标管理考核与科学发展评价考核体系尚有一定的区别与差距。一是关注焦点不同,目标管理考核关注的是发展的水平,科学发展评价更要关注发展的过程、方式和路径。二是指标设计不同,各市较多关注发展速度、投资、招商引资等指标,且权重较大,体现发展质量、反映民生的指标相对较为薄弱。三是考核办法不同,各市指标设置较多的注重一些刚性的、量化的指标,柔性的、定性的、反映人民群众满意度的指标相对较少。

  三、建立科学发展评价考核体系的指导思想和基本原则

  建立科学发展评价考核体系,首先要准确全面地把握和理解科学发展的深刻内涵。科学发展,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。建立科学发展的评价考核体系,按照科学发展的要求指导江苏经济社会的发展,必须立足于江苏发展的实际,着眼于解决江苏现阶段面临的突出问题。

  (一)指导思想

  我省建立科学发展评价考核体系的指导思想是,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,着力转变不适应不符合科学发展观的思想观念,着力解决影响科学发展的突出问题,围绕“好字优先、又好又快”的发展主题,紧密结合江苏实际,体现发展阶段性特征,建立并不断完善导向明确、指标科学的评价考核体系,引导全省转变发展观念,创新发展思路,破解发展难题,努力在科学发展的道路上迈出更加坚实的步伐,把江苏的明天建设的更加美好。在确定评价考核指标时,注重“五个体现,五个突出”:

  ——体现发展第一要义,突出发展质量。不能把经济发展简单地理解为GDP增长,但也不能脱离经济发展来谈科学发展,必须坚持聚精会神搞建设,一心一意谋发展,不断发展社会生产力和增强综合实力。要以提高质量和效益为核心,推进速度和结构、质量、效益相统一,经济发展与人口、资源环境相协调,消费、投资、出口对经济增长的拉动相匹配,加快实现由经济大省向经济强省的跨越。

  ——体现发展方式转变,突出创新驱动。转变发展方式是江苏实现科学发展的核心内容。要鼓励科技创新,培养高素质的人才。突出依靠科技进步、高素质人力资源和管理创新,推动增长动力从投资驱动向创新驱动转变,要素支撑从物质资源为主向人力资源为主转变,推动产业结构从一般加工业为主向先进制造业和现代服务业为主转变,提高科技进步对经济发展的贡献率,推动经济发展方式转变取得重大进展。

  ——体现协调发展,突出社会进步。在经济发展的同时,要更加关心社会的全面进步,努力做到统筹经济与社会发展,统筹城乡与区域发展。提高财政对社会发展的支出比重,加快发展教育、文化、医疗、社会保障等社会事业,逐步实现区域之间和城乡之间基本公共服务均等化。加强社会管理,维护社会稳定,促进社会和谐,不断提高人民群众的幸福感和满意度。

  ——体现可持续发展,突出生态文明建设。节约资源和保护环境就是保护生产力、提升竞争力。要坚定不移地推进资源节约型社会和环境友好型社会建设,加快生态省建设步伐。通过节能减排和污染防治,不断降低单位产出的能源消耗、用地消耗、用水消耗,减少污染物排放,加强环境治理和生态建设,努力缓解资源环境的瓶颈制约。

  ——体现以人为本,突出民生改善。把促进人的全面发展作为发展的最终目标,把改善民生放在更加突出的位置,着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。关注人的生活质量、发展潜能和幸福指数,重视城乡居民收入增长、人民福利水平提高和消除绝对贫困现象,增强人民群众共享改革发展成果的普惠性,体现大多数居民对科学发展成果的直观感受。

  (二)基本原则

  在制定指标体系过程中,必须遵循以下几个原则:

  ——导向性原则。评价考核体系应该充分体现科学发展观的本质内涵和要求,既要有检查、考核的功能,更要发挥导向、推动的作用,努力引导各地牢固树立正确的政绩观,把握工作方向,调整工作重点,促进又好又快发展。特别要结合江苏发展的新阶段、新形势,着力解决科学发展中面临的突出矛盾和问题。指标设计不求非常全面完整,不过多涉及我省已经发展较好、已经较好体现科学发展的领域。

  ——前瞻性原则。建立科学发展评价考核体系,视野要开阔,起点要放高,方法要科学,借鉴吸收国际上有关发展的评价体系,正确把握经济社会发展的一般规律,统筹考虑当前发展和长远发展,努力做到科学性、规律性和创新性的有机统一。

  ——操作性原则。评价考核的最终目的是推动工作。在评价考核体系指标的选择上,要充分考虑指标的代表性和动态性,兼顾统计资料的可获取性,使指标可采集、可量化、可对比;在评价方法上,要注重客观、适用、可行,能够实事求是评价科学发展的程度。

  ——公认性原则。评价指标不仅要采用刚性指标反映发展方式和发展过程,而且还要把群众认可、满意作为一个重要的衡量标准,做到量化考评和定性考评相结合。科学发展评价体系的建立要充分考虑人民群众的切身感受,引入公众评价指标,提高公众参与度和对科学发展的认可程度。

  四、科学发展评价考核体系的基本框架

  在设计科学发展评价考核体系过程中,我们对十七大报告和省委十一届三次全会报告等重要文献中有关科学发展的论述和要求进行了梳理,形成了一个科学发展评价考核指标库。课题组从“三个力求”出发,力求把导向性、前瞻性、操作性和公认性结合起来;力求从经济、社会、生态和人的发展多方面准确反映科学发展观的总体要求;力求立足于江苏发展的实际、解决江苏现阶段发展面临的突出问题,对入库指标进行反复分析研究,广泛征求意见,选择采用了28个具体指标,建立了具有鲜明科学发展导向的考核评价新体系。

  (一)指标分类

  我省建立科学发展评价考核体系的内容,主要是经济社会领域,包括经济发展、社会进步、生态建设和人民生活。评价考核对象为省及省辖市。为更好地体现江苏发展的阶段特征,强调科技创新对江苏转变经济发展方式的重要性,我们把科学发展评价考核指标体系分为五大类,即经济发展、科技创新、社会进步、生态文明和民生改善。

  经济发展类。经济发展是社会发展和人的全面发展的前提和保证。实现经济又好又快发展,努力使速度与质量、效益、结构相统一,消费与投资、出口对经济增长的拉动相协调,对于江苏“两个率先”具有重要意义。该大类指标包括发展速度、质量、效益、结构等方面的6项指标。

  科技创新类。科技创新是实现科学发展、转变经济发展方式的中心环节,也是增强经济核心竞争力的关键举措。我省进入了以科技创新为主导的发展阶段,必须充分发挥江苏科教优势,大力推进科技创新,提高科技进步贡献率。该大类指标包括3项指标。

  社会进步类。社会进步是科学发展的目的,是促进人的全面发展的根本途径。要在经济发展的基础上,加快推进社会发展,实现社会全面进步,提高全体人民的福利。该大类指标包括社会事业、社会保障和社会安全等方面的6项指标。

  生态文明类。可持续发展是科学发展的基本要求。要在全社会牢固树立生态文明理念,突出解决制约发展的资源环境问题,坚持经济发展与资源环境保护相统一,不断改善生态环境。该大类指标包括资源节约和环境友好两个方面的6项指标。

  民生改善类。科学发展的核心是以人为本。必须做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,使全民生活质量和生活环境显著改善,促进人的全面发展。该大类指标包括就业收入、收入差距和生活质量等方面的7项指标。

  对科学发展的评价,必须坚持群众的观点。指标体系为此引入了人民群众对科学发展成果感受度的指标。这个指标的使用有三种思路。一是作为辅助指标,不参与定量评价,只作参考,就像小康社会指标达标时要做一个人民群众对全面小康感受度的调查,大部分人认可了,才算达标。二是作为指标体系的一部分,赋予一定的分值和权重,直接参与定量评价。三是作为系数指标,对定量计算的综合评价指数进行修正,两者相乘后作为最终评价分值。

  (二)指标说明

  1、关于经济发展类6项指标

  (1)人均GDP及增长。这是反映经济水平的指标,没有选用总量,而是选用人均,既体现发展第一要义,又体现以人为本,同时选用增长速度,充分考虑了区域差距,以纵向比较来衡量发展的业绩,更为科学合理。

  (2)财政一般预算收入占GDP比重。这是反映经济发展综合效益的指标,是政府提供公共产品和服务供给的基础。

  (3)农业增加值增长及高效农业比重。这是反映农业产出总量和农业结构调整的指标,包括农业增加值和高效农业(含水产)两个方面。在保证粮食生产的基础上,着力提高农业生产效率,具有鲜明的江苏特色和较强的导向性。

  (4)服务业增加值占GDP比重。这是反映产业结构优化升级的指标,是省委、省政府经济工作的重点领域,也是我省产业结构向高度化发展的内在要求。

  (5)高新技术产业产值占工业产值比重。这是反映产业结构优化升级的指标,体现工业结构调整的重要方向,是江苏提高产业竞争力、走新型工业化道路的重要途径。

  (6)消费需求对经济增长的贡献率。这是反映优化经济增长需求结构的指标,提高消费需求贡献率,可以促进三大需求拉动的平衡发展,增强经济发展的内生动力。

  经济发展类的指标较多,在指标选取的过程中,曾经选择先进制造业比重、新型工业化指数、地均产出、财政收入增长、人均财政一般预算收入增长、民营经济比重、总部经济比重、品牌经济占产业销售收入比重、经济国际化水平等指标,由于难以界定和统计、复合指数与现有指标高度相关性、导向性不够鲜明等原因,没有采用。

  2、关于科技创新类3项指标

  (1)企业研发支出占销售收入比重。这是反映企业科技投入和创新的常用指标,体现企业是科技创新的主体,具有较强的国际国内可比性。

  (2)科技进步贡献率。这是反映科技进步对经济发展贡献度的指标,是国际通用指标。

  (3)百万元GDP专利授权数和发明专利申请数。这是反映自主知识产权和自主创新的指标,专利特别是发明专利体现了一个地区的科技创新能力,具有很强的导向性。

  在科技创新指标中,曾经选择R&D经费支出占GDP的比重、发明专利授权数增长、万人人才数、万人专业技术人员数、万人科技人才数等指标,由于小康指标已有考核、指标相关性较高、针对性不够强等原因,没有采用。

  3、关于社会进步类6项指标

  (1)城乡公共服务支出占财政支出比重。这是反映政府提供公共服务的指标,包括教育、科技、文化体育、医疗卫生、社会保障、环境保护、社区服务、农村公共服务和住房改革支出等方面,既反映城市又反映农村,体现公共财政的发展方向、政府职能的重要转变和城乡统筹的思想。

  (2)城乡基本社会保险覆盖率。这是反映城乡社会保障水平的指标,包括现行的城镇基本社会保险,同时也增加了农村有关保险的内涵,体现了统筹城乡的要求,同时要积极扩大社会保险的覆盖人群,实现全体人民的全覆盖,具有很强的导向性。

  (3)高等教育毛入学率。这是反映受教育水平的指标。我省的高中阶段教育已基本普及,但高等教育毛入学率低于日本、韩国30个百分点左右。选择这个指标具有较强的阶段特征和针对性。

  (4)万人拥有公共文化体育设施面积。这是反映公共文化产品服务提供的指标,是政府重要的公共服务职能,包括文化和体育两个方面,既有数量要求又有质量要求。

  (5)亿元GDP生产安全事故死亡率。这是反映安全生产的指标,体现了以人为本的思想和社会进步的要求。

  (6)平安社会指数。这是反映社会平安的指标,包括万人刑事案件发案率和社会矛盾纠纷调处成功率两方面,反映了一个地区的社会安全建设情况。

  在社会进步指标中,曾经选择城市化水平、农村公共服务支出占财政支出的比重、高中阶段毛入学率等指标,由于小康指标已有考核、指标相关性较高、针对性不够强等原因,没有采用。

  4、关于生态文明类6项指标

  (1)单位GDP能耗下降率。这是“十一五”规划纲要中提出的一个约束性目标,反映节约能源。

  (2)单位GDP建设用地占用及下降率。这是反映节约集约用地的指标,体现资源节约的要求,包括建设用地占用和变动情况两个方面。

  (3)COD、SO2排放量削减率。这是国家和我省“十一五”规划纲要中提出的约束性目标,反映污染物排放总量的持续下降,改善环境质量。

  (4)水(环境)功能区水质达标率。这是反映突出环境问题得到有效治理的重要指标,包括城区和乡村,是人民群众直接感受到环境改善的指标。

  (5)空气质量良好以上天数比重。这是反映突出环境问题得到有效治理的重要指标,是人民群众直接感受到环境改善的指标。

  (6)城乡绿化覆盖率。这是反映城乡生态建设的指标,包括林木覆盖率和城市建成区绿化覆盖率两个方面,是创新指标,体现统筹城乡生态建设。

  在生态文明指标中,曾经选择耕地保有量变动幅度、单位GDP用水消耗下降率、新能源占能源总量比重、循环经济比重、再生资源回收利用率、环境质量综合指数等指标,由于指标导向不够鲜明、涵盖范围较小、难以界定和统计、与其他指标相关性较高等原因,没有采用。

  5、关于民生改善类7项指标

  (1)城乡居民人均收入实际增长及收入比。这是反映提高城乡居民收入水平及调整收入分配结构的重要指标,包括城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的增长以及城乡居民收入差距的状况,体现了实实在在的民生改善。

  (2)城镇登记失业率。这是反映就业水平的指标,包括城镇居民和在城市规划区范围内的被征地农民的就业情况,体现了就业是民生之本。

  (3)年人均收入低于2500元的人口比重。这是反映贫困人口的指标,体现改善民生,每人每天生活费不低于1美元是国际通用的绝对贫困标准,考虑到汇率的波动,将现阶段脱贫标准确定为2500元具有较强的操作性。

  (4)城乡居民健康指数。这是反映居民生命健康和享受医疗公共服务的创新指标,包括医疗卫生、食品安全等方面,体现以人为本、促进人的全面发展。

  (5)城市低收入家庭住房困难户占总户数比重。这是反映城市(包括县城)低收入家庭住房保障的重要指标,体现住有所居。

  (6)生活信息化水平。这是反映居民生活信息化程度的指标,包括互联网宽带接入用户普及率和有线电视入户率两个方面,体现了居民生活信息化中最迫切需要解决的问题。

  (7)城乡居民公共交通水平。这是反映城乡居民出行便捷程度的指标,包括城市万人公交车辆拥有量、行政村和农村已建规划居住点客运班车通达率两个方面,不仅反映城市也反映农村,更好地体现社会主义新农村建设。

  在民生改善指标中,曾经选用基尼系数、恩格尔系数、城乡居民收入比、城乡居民人均收入增长与人均GDP增长之比、城乡低保标准增长率、低收入人群比重、城乡居民居住质量指数、人均住房面积、农村饮用水安全率、药品监测合格率、百户家庭电脑拥有量、农村客运班车通达率等指标,由于与现有指标相关性较高、操作性不强、反映影响当前民生改善的问题不够突出,没有采用。

  (三)方案比较

  我们在统一指标体系考核评价的同时,也考虑了按不同功能区进行评价的思路,设计了一套苏南、苏中、苏北有差异的指标体系。党的十七大报告要求“按照形成主体功能区的要求,完善区域政策,调整经济布局”,这是今后区域发展的方向和工作要求。

  差异化的指标体系由两部分组成,既有共性指标,又有个性指标,通过个性指标体现区域差异性。共性指标是指反映科学发展观普遍性要求、三大区域均要考核的指标。个性指标是指体现地区发展阶段特点和对不同区域定位要求的指标,在指标结构和指标类型设计一致性的前提下选择差别指标,主要是在经济结构、自主创新能力、缩小收入差距等方面设计了一些个性化指标。这套指标体系较好地反映了因地制宜落实科学发展观的要求,导向性较强,但个性指标的设计比较困难,认可度不高,操作性不强。

  根据征求意见情况,课题组决定采用统一指标体系的方案。

  (四)评价方法

  本评价体系采用指数化的综合评价方法,通过合成一个单一的、体现科学发展观要求的综合指数,动态地观察分析我省科学发展状况,测度各地科学发展进程。对全省和各省辖市科学发展的情况,通过综合指数的比较,把不同省辖市间的横向比较和不同时期各省辖市自身的纵向比较纳入同一个框架下进行,不但要评价一个地区在全省各省辖市中的科学发展位次,而且也要评价这个地区自身发展历程。

  评价的基本思路是根据科学发展指标体系分别计算出本期和上一期反映科学发展水平的综合指数,并将得出的两个指数值加以比较,从而测度各地科学发展进程;通过计算本期和上一期各地综合指标及大类指数,以及具体指标的变化,可以较详细地分析各地在科学发展进程中存在的主要问题,为宏观决策提供参考依据。

  综合指标的计算方法,即先将各指标作无量纲化处理,再汇总得出综合指数。具体步骤如下:

  1、数据处理。各指标反映科学发展的不同层面,重要程度、计量单位以及方向性不尽一致,在综合时不能直接相加,需进行标准化处理。标准化就是采用功效函数的方法,对指标进行同度量处理,以消除指标量纲的影响。

  (1)指标的无量纲化

  正指标的无量纲化方法为:

  Zi=  ×100

  其中,Xi为第i个评价指标在某地区的评价基期值,X为该指标的某个类型地区的平均水平;Zi为该指标的指数值。

  逆指标的无量纲化方法为:

  Zi=  ×100

  其中,Xi为第i个评价指标在某地区的评价基期值,X为该指标的某个类型地区的平均水平;Zi为该指标的指数值。

  (2)对每项指标分别计算各地区的最大值    和最小值    。

  然后,计算极差:           。

  最后,计算各项评价指标的标准化值(  ),其公式为:            。

  其中,  为指标的实际值。

  这样处理之后的指标值取值范围均落入[60,100]范围内,兼具直观性和可比性。对于体系中逆向指标,采用取相反数的方法(原来的指标值乘以-1)加以处理。

  2、计算综合指数。采用功效函数的方法,将经过标准化处理后的单项指标指数按大类合并,得到大类指数,将大类指数合并得到科学发展的综合指数。

  计算公式为:    

  式中,D表示反映科学发展的综合指数,Xi表示各大类指数,n表示大类的个数。D数值越大,表示科学发展的水平和程度越高。

  (五)指标体系监测

  1、监测评价目的。通过反映科学发展各项指标的监测评价结果,包括全省科学发展综合(大类)指数及其指标变动情况、各地科学发展综合(大类)指数及其指标变动情况、各地科学发展特征综合(大类)聚类结果,客观、科学地分析评价科学发展各项工作进展和取得的成效,以及各地发展的实绩,促进工作导向和工作部署向科学发展转变。

  2、监测评价频率。每年监测评价一次,即每年4月底前对上一年度的反映科学发展的情况进行监测评价,形成监测报告,并经省委、省政府审定后发至各市党委、政府及省级各部门,适当时机向社会公布。

  3、监测评价要求。省发改委会同统计局等部门,对各市进行监测评价。省统计局负责建立规范的监测统计报表制度,明确资料来源、计算方法、上报时间等,同时利用CATI系统(计算机辅助电话调查系统)进行民意调查,了解老百姓的认可度和新要求。省级有关部门建立健全相关指标的监测统计制度,运用科学的调查方法和调查手段及时收集、整理相关指标数据和信息。

  4、定期发布监测评价结果。省委省政府将评价结果纳入对各省辖市年度考核。并每年对科学发展评价综合指数排序前三位和综合指数增量前三位的省辖市实施表彰奖励,以有效激励和推动全省落实科学发展观的进程。

  五、实施科学发展评价考核体系的工作措施

  制定科学发展评价考核体系的目的在于应用。因此,实施科学发展评价考核体系意义更大、更重要。必须高度重视,精心组织,统筹兼顾,合理安排,确保评价考核工作顺利有序进行,确保评价考核体系发挥导向作用。

  一是科学确定评价考核主体,做到政府考核与群众评判相结合。根据地方政府组织法有关规定,上级政府及其组成部门是下级政府及其组成部门的考核主体,各级政府必须担负起相应的考核责任。建议省级评价考核体系一经通过,立即成立考核领导小组,由省政府领导担任组长,具有考核或确认指标任务的部门领导为成员,下设得力的工作班子。在开展评价考核工作时,坚持群众公认的原则,实行“阳光操作”,充分听取专家学者、普通群众和社会各方面的意见,最大限度地扩大群众参与范围,真正做到把科学发展的成果和老百姓的实际感受一致起来。

  二是科学选择评价考核时机,做到积极推进和稳妥实施相结合。我省在制订科学发展评价考核体系方面见事早、行动快。实施这一体系也应“宜早不宜迟”,不一定等到尽善尽美之时再行实施,事实上也难以做到,可在实施过程中形成“动态管理”的修订机制,根据经济社会发展实际情况修订部分指标。实施科学发展评价考核体系是一个新的课题、新的实践,没有成熟的经验可以借鉴,我们在“积极推进”的同时,还要注意“稳妥实施”。在制订具体实施方案时,“宜粗不宜细”,防止束缚基层的手脚,影响基层走有自己特色的科学发展之路。

  三是科学设置评价考核办法,做到刚性约束和柔性修正相结合。为体现政策的连续性和稳定性,这次我们在制订科学发展评价考核体系时,保留了一些过去已有的考核指标。这些指标中,有不少是中央和省委、省政府明确要求必须完成的。在开展新的评价考核工作中,对这样的指标仍然不能放松要求。但由于过去的考核体系重在结果,新的评价考核体系重在过程;又由于我省各地处在不同的发展阶段,基础差异较大,这就要求我们在评价考核实际工作中,要区别对待,有一定的弹性空间。对各地在科学发展道路上的一些新做法、新经验要及时肯定,给予奖励,并适时吸收到评价考核体系中来。

  四是科学运用评价考核成果,做到兑现奖惩与推动工作相结合。一方面,要严肃认真做好评价考核工作,把评价考核结果作为奖惩赏罚的重要依据,充分发挥评价考核体系的督促检查功能。另一方面,要看到评价考核只是一种手段,推动做好科学发展的工作才是目的。要更加注意发挥评价考核体系的导向、推动作用,促进各级领导干部把科学发展观和正确政绩观有机统一起来,真正把经济社会纳入科学发展的轨道。

  课题组成员名单

  组  长:罗志军

  副 组 长:李小敏

  成  员:毛伟明、曲福田、宋林飞、伍 祥、徐山瀑

          肖学亮、林 康、张 平、高建鸣、张 超、朱 萍、封蕴珊

   

附件1: 江苏省科学发展评价考核指标体系

类别权重

序号

指 标

单位

资料来源

经济发展

(X1,26)

X1-1

人均GDP及增长

统计部门

X1-2

财政一般预算收入占GDP比重

财政部门

X1-3

农业增加值增长及高效农业比重

农林、海洋渔业、统计部门

X1-4

服务业增加值占GDP比重

统计部门

X1-5

高新技术产业产值占工业产值比重

科技、统计部门

X1-6

消费对经济增长的贡献率

统计部门

科技创新

(X2,17)

X2-1

企业研发支出占销售收入比重

科技、统计部门

X2-2

科技进步贡献率

科技、统计部门

X2-3

百万元GDP专利授权数和发明专利申请数

科技专利部门

社会进步

(X3,19)

X3-1

城乡公共服务支出占财政支出比重

财政部门

X3-2

城乡基本社会保险覆盖率

劳动保障部门

X3-3

高等教育毛入学率

教育部门

X3-4

万人拥有公共文化体育设施面积

平方米

文化、体育部门

X3-5

亿元GDP生产安全事故死亡率

%

安监、公安部门

X3-6

平安社会指数

公安、司法部门

生态文明

(X4,18)

X4-1

单位GDP能耗下降率

经贸、统计部门

X4-2

单位GDP建设用地占用及下降率

国土部门

X4-3

COD、SO2排放量削减率

环保部门

X4-4

水(环境)功能区水质达标率

环保、水利部门

X4-5

空气质量良好以上天数比重

环保部门

X4-6

城乡绿化覆盖率

林业、建设部门

民生改善

(X5,20)

X5-1

城乡居民人均收入实际增长及收入比

统计部门

X5-2

城镇登记失业率

劳动保障部门

X5-3

年人均收入低于2500元的人口比重

民政、扶贫部门

X5-4

城乡居民健康指数

卫生、质监、人口计生部门

X5-5

城市低收入家庭住房困难户占总户数比重

建设部门

X5-6

生活信息化水平

通信、广电部门

X5-7

城乡居民公共交通水平

建设、交通部门

公众参与

人民群众对科学发展成果的满意度

统计部门

   

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