陆建新委员：

您提出的关于取消土地出让履约保证金的建议提案收悉，现答复如下：

近年来，党中央、国务院和我省在大力优化营商环境、降低企业成本，努力推动实体经济高质量发展方面予以高度重视。我省认真贯彻落实国家和省有关精神，进一步推进土地供给侧结构性改革，加快工业及其他产业用地供应，推动产业转型升级，深入推动节约集约用地，通过转变土地利用方式和提高土地利用效率释放更大的用地空间，保障新产业新业态发展，以新理念新担当服务保障全省高质量发展和“强富美高”新江苏建设。

一、已开展的相关工作

（一）优化服务降低企业发展成本

为深入贯彻省委、省政府着力振兴实体经济的决策部署，落实省政府《关于进一步降低企业负担促进实体经济高质量发展若干政策措施的通知》（苏政发〔2018〕136号）精神，以更高的政治站位、更实的行动举措、更强的责任担当、更优的标准要求，全力保障我省高质量发展走在前列，省自然资源厅印发了《关于进一步降低企业发展成本服务保障实体经济高质量发展的指导意见》（苏自然资发〔2018〕1号），就进一步降低企业发展成本，优化用地、用矿、用海服务保障，促进项目落地等方面提出相关政策措施。省工信厅建立并运行省重大工业项目管理服务平台，构建完善月度跟踪、季度通报、现场推进、部门会商等8项工作机制，形成了同“一个平台、八项机制”构成的“1+8”省重大工业项目推进机制。省财政厅积极贯彻落实国家各项政策，2021年，取消港口建设费、社会抚养费、普通护照加注费，继续免征文化事业建设费、相关防疫药品和医疗器械注册费，再次降低航空公司民航发展基金征收标准，全年减轻企业和社会负担约30亿元。编制印发了2020年江苏省政府性基金项目目录清单和江苏省行政事业性收费项目（含涉企收费）目录清单，确保“清单外无收费”。

（二）推行“出让合同+投资发展监管协议”出让模式

为满足经济社会发展对国有建设用地配置方式的新要求，我厅印发了《关于进一步加强土地供应和开发利用监管工作的指导意见》（苏自然资发〔2019〕9号），各地可将投入产出绩效评估考核与准入退出和其他各项建设管理的监管考核和违约处置等要求，纳入投资发展监管协议，并按照“谁提出、谁履责、谁监管”的原则，对取得国有建设用地使用权人的履约情况进行评定和监管。为满足地方经济发展和行政管理的需要对竞得人提出的要求，同时考虑到不同层级地方人民政府调动行政监管资源能力的不同，投资发展监管协议由县级以上人民政府（或省级以上开发园区管委会），在成交确认书签订后、出让合同签订前与竞得人签订。我省推行的“出让合同+投资发展监管协议”出让模式得到自然资源部权益司认可，并在全国权益工作会议上做经验交流发言。

（三）进一步推进工业用地提质增效

为贯彻落实《省政府办公厅关于进一步推进工业用地提质增效的意见》（苏政办发〔2021〕103号），我厅会同省发改委等7部门印发了《关于印发进一步推进工业用地提质增效实施细则的通知》（苏自然资发〔2021〕264号），明确了提高新上工业项目用地容积率的低限，加强工业用地地下空间开发利用，鼓励向空中、地下要空间，增加混合用地的供给，引导存量工业用地的多途径盘活利用、优先发展新产业等一系列政策措施，进一步助推我省工业用地节约集约水平和产出效益提高，促进我省工业经济向更高质量发展。

（四）推行工业用地“标准地+双信地+定制地”供应模式

为深入贯彻党中央、国务院和省委、省政府关于深化“放管服”改革和优化营商环境的决策部署，落实《省政府办公厅关于进一步推进工业用地提质增效的意见》（苏政办发〔2021〕103号），深化工业用地市场化配置改革，优化审批流程，提高办事效率，最大限度减轻企业负担，激发市场主体活力和创新动力，服务保障高质量发展，我厅印发了《关于推行工业用地“标准地+双信地+定制地”供应模式的通知》（苏自然资发〔2022〕12号），通过标准地供应，在“净地”供应基础上实行产业准入标准；通过双信地服务，优化流程，提高行政审批效率，实现“交地即开工”；在此基础上通过定制地配置，集成组合运用地价、供地等政策，实行“带条件”挂牌、定制高标准厂房、产业链供地等举措，保障优先发展产业和重大项目落地。进一步优化审批流程，提高办事效率，最大限度减轻企业负担，激发市场主体活力和创新动力。

（五）推动工业用地混合复合立体高效配置

为深化土地要素市场化配置改革，贯彻落实省政府办公厅《关于进一步推进工业用地提质增效的意见》（苏政办发〔2021〕103号），适应新产业新业态新技术发展需求，支持产业转型升级和城市功能品质提升，提升工业用地配置效率，服务保障高质量发展，我厅印发了《关于推动工业用地混合复合立体高效配置的通知》（苏自然资函〔2022〕136号），通过划定工业用地保障线和工业用地储备区，增设新型工业用地（100104）和研发设计用地（090201）两个三级类用地，确定混合用地主导用途，鼓励以功能用途互利、环境要求相似或相互间无不利影响的功能混合和空间分层设置，推动在同一空间内整体或者分别设立地上、地表和地下建设用地使用权，通过地上地表地下空间的“立体净地”供应，形成功能多元、集约紧凑、有机链接、层次明晰的工业用地混合复合立体高效配置模式，支持产业转型升级和城市功能品质提升，提升工业用地配置效率，服务保障高质量发展。

二、关于土地出让履约保证金有关情况

为加强建设用地供后开发利用全程监管，促进各项建设依法依规用地，不断提高节约集约用地水平，原国土资源部在总结土地利用动态巡查试点城市经验和做法的基础上，印发了《关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》（国土资厅发〔2013〕30号，以下简称30号文），决定在全国范围内建立土地利用动态巡查制度，明确各地可结合实际，借鉴部试点单位的做法，在遵循合同法等相关法律规定框架下探索建立土地开发利用履约保证金等相关制度，进一步丰富和完善土地利用动态巡查制度的内容和手段。

2021年，自然资源部办公厅再次印发《关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》（自然资办函〔2021〕1149号），对原国土资源部30号文件部分表述修改后重新印发，将上述内容修改为：地方各级自然资源主管部门还可结合实际，借鉴部试点单位的做法，在遵循《民法典》等相关法律规定框架下探索建立土地开发利用履约保证金等相关制度，进一步丰富和完善土地利用动态巡查制度的内容和手段。

（一）各地开展情况

原国土资源部30号文下发后，全国多地区（省、市、县级均涉及）出台相关政策，建立了土地开发利用履约保证金的相关制度，在土地出让公告和出让合同中明确履约保证金缴纳金额，对按约履行开、竣工的予以退还；对未按约履行开、竣工的依规定扣罚。例如：2014年，浙江省人民政府印发了《关于实施“空间换地”深化节约集约用地的意见》（浙政发〔2014〕6号），要求全省全面实行土地出让合同履约保证金制度，土地出让公告和合同就明确合同履约保证金缴纳金额；工业用地土地出让合同履约保证金可按土地成交总价的10%—20%收取，其他项目也可按照一定比率或定额收取；对未按时开（竣）工的，应追究其违约责任，并不得享受相关优惠政策。2019年，浙江省自然资源厅印发《关于进一步加强土地出让管理有关事项的通知》，对规范土地出让公告、完善履约保证金管理等进行了明确要求。

（二）我省开展情况

为进一步优化国土空间开发格局，健全土地节约集约利用体制机制，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用，省委省政府印发了《关于全面推进节约集约用地的意见》（苏发〔2014〕6号），要求在国有建设用地使用权出让合同中，应当明确对达不到投入产出标准或约定要求的工业用地采取有偿收购等方式收回的内容，探索实行土地出让合同履约保证金制度，推动产业结构调整和经济转型升级。全省部分地区结合当地实际和招商投资、项目准入管理等要求，建立土地出让履约保证金相关制度。例如：徐州市政府印发的《徐州市国有建设用地批后服务与监管暂行办法》中明确，出让的工业用地按照实际成交价款的10%收取开工竣工履约保证金（单宗用地最高不超过300万元）；出让的经营性用地，按照实际成交价款的5%收取开工竣工履约保证金（单宗用地最高不超过1000万元），全额缴纳财政专户。受让方按照土地出让合同约定期限开工的，经出让方验收确认后，15日内返还50%的履约保证金；按照约定开发建设并近期竣工的，经出让验收合格后，15日内再返还50%的履约保证金。未按时开工和未通过竣工用地验收的，履约保证金不予退还。履约保证金的缴纳数量、缴纳时间及退还方式等应在土地招拍挂条件中设定，并在土地出让合同中约定。

履约保证金制度设立主要是为了保证土地受让人按照国有建设用地使用权出让合同约定的开、竣工时间及规划条件等完成建设所提供的一种资金保证。有利于维护出让合同的法律效力，保证合同的正常履行，有利用加强土地供后监管与控制，避免土地的闲置，以及违反规划导致的其他问题的出现，对提高土地节约集约利用水平起到了积极推动和规范作用。在土地出让公告和出让合同中设定履约保证金缴纳相关要求，其性质属于政府要约行为，竞买人应约参与竞买并竞得土地使用权后应当按照土地使用权出让合同约定履行。

三、下一步打算

您的建议很重要，提案中既肯定了履约保证金的建立和实施后对进一步加强建设用地批后监管起到的作用，又从履约保证金制度对土地受让人增加一定资金成本等方面进行了分析，对深化“放管服”改革、优化营商环境和减轻企业负担起到积极作用。下一步，我们将结合您的建议，依据国家法律法规政策，同时借鉴其他省市相关做法，积极探索研究建设用地供后监管的路径和方法，建立健全监管机制，充分发挥土地资源配置对产业转型升级的促进作用，为我省高质量发展走在前列提供坚实支撑。

一是进一步减轻企业负担。持续做好重大工业项目用地保障，深入贯彻落实各项减税降费政策措施。推行工业用地“标准地+双信地+定制地”供应模式，进一步优化流程，提高行政审批效率，实现“交地即开工”。加强工业用地地下空间开发利用，鼓励向空中、地下要空间，增加混合用地的供给，最大限度减轻企业负担，激发市场主体活力和创新动力。

二是加强建设用地供后开发利用全程监管。依托土地市场动态监测与监管系统，以供地政策的落实和出让合同、划拨决定书的履约要求为重点，通过信息公示、预警提醒、开竣工申报、现场核查、跟踪管理、竣工验收、闲置土地查处、建立诚信档案等手段，加强对建设用地供后开发利用的全程监管。

三是建立用地诚信档案。根据监测监管系统中的土地使用权人违规违约记录，分级建立用地诚信档案。对未按合同约定开竣工、不及时缴纳土地价款等情况的，列入市、县级土地市场诚信档案；对在省域内存在闲置土地的，列入省级土地市场诚信档案。

四是建立信息共享机制。主动加强与相关部门的沟通协调，建立信息共享机制，鼓励将国有建设用地供后合同履约情况、开发利用情况、闲置土地情况、用地诚信档案等内容抄送人民银行、银保监、证监等相关监管部门，切实加强对违法、违规、违约行业的综合防控。

目前，自然资源部正在研究制订《国有建设用地使用权配置办法》，我们将借此契机，积极向自然资源部提出完善履约保证金制度相关建议。

衷心感谢您对我省自然资源工作的关注、监督和支持，恳请继续对我们工作多提宝贵意见和建议。

江苏省自然资源厅

2022年6月8日