江苏省十一届人大常委会第九次会议审议通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综合利用的决定》（以下简称《决定》），并于6月1日起正式施行。这标志着促进农作物秸秆综合利用工作开始依法进行。
一、充分认识实施《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综合利用的决定》的重要性
我省是农业大省，农作物秸秆年产量达4000万吨左右，随着农村能源使用多样化、农民住房草改瓦和大型牲畜饲养量的下降，农作物秸秆剩余日渐增多，秸秆露天焚烧或者随意丢弃现象越来越严重，既浪费了资源，又污染了环境，既威胁航空和道路交通等公共安全，又危害人民群众身体健康。省人大常委会作出这一《决定》，对于加快推进我省农作物秸秆综合利用，促进资源节约，保护生态环境，维护公共安全，促进经济社会可持续发展具有重大意义。
（一）《决定》的颁布实施，是推进我省依法治省战略实施的重要内容。省人大常委会作出的这一决定，是带有地方性法规性质的决定。秸秆综合利用问题近年来已成为社会各界关注的焦点、热点问题。这两年，省人代会上不断有代表提出议案，要求尽快促进农作物秸秆综合利用的力度，杜绝秸秆焚烧现象。《决定》的颁布实施，为各级政府有关部门依法行政提供了法律依据，必将有力地促进农作物秸秆综合利用，逐步杜绝农作物秸秆焚烧现象。
（二）《决定》的颁布实施，是构建资源节约型、环境友好型社会的现实需要。近年来，我省的部分城市郊区、田间地头、公路和机场周围随意焚烧农作物秸秆的现象十分普遍，三麦秸秆的焚烧现象尤为严重。农作物秸秆的大量焚烧，不仅浪费了大量的资源，而且造成环境污染，引发火灾、交通受阻、机场关闭、人员伤亡等重大社会问题，对人民的生产生活产生了严重影响。解决秸秆焚烧问题决不是小事，而是事关国计民生、生态文明，构建和谐社会的大事，是迫在眉睫、事关长远的民心工程。
（三）《决定》的颁布实施，是贯彻经济社会可持续发展战略的客观要求。农作物秸秆属于“生物质”能源，是一种宝贵的可再生资源，也是仅次于煤炭、石油、天然气的第四大能源。我省年产4000万吨秸秆，其能量相当于2000万吨标煤。推进秸秆资源综合利用，发展秸秆深加工，实现秸秆资源化、商品化和产业化，既能为企业提供充裕、价廉的原料，又能为农民群众提供方便、快捷的增收渠道。强化秸秆综合利用，大力推广农作物秸秆资源化利用技术，形成秸秆用作肥料、燃料、饲料、食用菌基料和工业原料的产业化格局，对于缓解资源短缺矛盾，实现农业生态平衡，促进农业可持续发展意义重大、影响深远。解决好农作物秸秆问题，最根本的是要把它看作是一种资源，为它利用找到出路，做到堵疏结合，以疏为主，持之以恒，出路畅通了，露天焚烧秸秆的问题自然就解决了，这既是实施经济社会可持续发展战略、发展循环经济的应有之义，也是贯彻落实科学发展观的客观要求。
二、深刻领会、准确把握《决定》的主要内容
《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物综合利用的决定》在遵循国家有关法律、法规原则规定的基础上，围绕当前我省农作物秸秆禁烧和综合利用存在的问题，总结了我省部分地区一些成功的经验，突出强调了要实现资源管理与经济社会、生态环境协调发展，具有较强的针对性和可操作性。
第一、《决定》确定了综合利用的目标和全面禁烧的最后期限。《决定》第一条规定：“到2012年底，基本建立秸秆收集体系，基本形成布局合理、多元化利用的秸秆综合利用产业化格局，全面禁止露天焚烧秸秆。”为了保证秸秆焚烧工作能够得到很好的落实，做到有步骤的推进，《决定》设定了先在重点区域禁烧，同时授权设区的市、县（市）人民政府应当根据本行政区域秸秆综合利用情况，逐步扩大禁止露天焚烧秸秆的区域范围，到2012年底实行全行政区禁止露天焚烧秸秆。第九条对重点禁烧范围作了如下规定：“（一）南京市的行政区域，其他设区的市的城市建成区周围三十公里范围内，以及不设区的市和县人民政府所在地的镇的建成区周围五公里范围内；（二）机场周边二十公里范围内；（三）高速公路及国道、省道和铁路两侧五公里范围内；（四）设区的市、县（市）人民政府根据本地实际划定的其他区域。”为了便于大家遵守和执行，决定要求禁止露天焚烧秸秆的具体区域范围由设区的市、县（市）人民政府向社会公布。
第二，《决定》对编制秸秆综合利用规划的内容和时间提出了明确要求。《决定》第三条规定：“发展和改革部门应当会同农业、农机部门组织编制秸秆综合利用规划，根据本地区秸秆资源情况和利用现状，合理确定秸秆用作肥料、燃料、饲料、食用菌基料和工业原料等不同用途的发展目标，统筹考虑秸秆综合利用项目和产业布局。”“省秸秆综合利用规划应当在本决定通过之日起六个月内报省人民政府批准实施。”从制度上进一步强化了秸秆综合利用规划对秸秆利用的指导作用。
第三，《决定》对秸秆机械化还田作出了明确规定。秸秆综合利用的途径很多，可用作肥料、燃料、饲料、食用菌基料、工业原料等。但目前，就大范围实际应用而言，技术相对成熟而又经济实用的利用方式是秸秆机械化还田。其他技术有的成本过高，有的仍处在试验攻关、示范推广阶段，离大规模推广使用尚有一定距离。国外通常的做法，也是以秸秆直接还田为主。在日本，秸秆利用最多的是还田，约占68%；在美国，还田量也超过50%。农作物秸秆还田的好处在于改良土壤、培养地力、降低农本、减少用药、提高产量，也有利于农产品质量安全。国此，《决定》第四条明确要求：“大力推广秸秆机械化还田。到2012年底，全省稻麦秸秆机械化全量还田面积须占总面积的百分之三十五以上。省人民政府应当将年度稻麦秸秆机械化还田目标分解落实到设区的市、县（市）人民政府。”“农机部门应当研究制定秸秆还田作业标准，并监督执行。”
第四，《决定》明确规定鼓励秸秆用作燃料等其他利用方式的发展。目前，农户将秸秆直接用作燃料的比例在不断下降，但把秸秆气化以后作为燃料的比例呈上升趋势，总体上还有一定的空间。秸秆用作食用菌基料技术比较成熟，用做饲料，如秸秆青贮、养奶牛等可以有一定的发展。因此，《决定》第五条规定：“鼓励利用秸秆生物气化（沼气）、热解气化、固化成型及炭化等技术发展生物质能，合理安排利用秸秆发电项目；扶持发展以秸秆为原料的人造板材、包装材料等产品生产和秸秆编织业；鼓励养殖场（户）和饲料企业利用秸秆生产优质饲料；支持发展以秸秆为基料的食用菌生产。”
第五，《决定》对秸秆综合利用的科技支撑和政策扶持作出了明确规定。秸秆综合利用离不开科技支撑。在秸秆传统利用方式逐渐萎缩、新的利用途径面临技术难题的情况下，加快秸秆综合利用技术与设备的研究开发显得十分迫切和重要。因此，《决定》第六条规定：“鼓励、支持高等院校、科研单位和企业开展秸秆综合利用技术与设备的研究开发。”“农业、科技、农机等部门应当优先安排资金，重点支持秸秆综合利用技术与设备的研究开发项目；大力推广秸秆综合利用技术，加强秸秆综合利用技术培训，建立秸秆综合利用科技示范基地，提高农民综合利用秸秆的技能水平。”
对于如何落实政府扶持政策。建立多渠道多元化的投融资机制，也是《决定》规范的重点内容之一。在财政支持方面，《决定》第七条规定：“财政部门应当加大对秸秆综合利用的支持力度，将秸秆综合利用资金列入财政预算，对秸秆还田、秸秆气化、固化成型等资源化利用给予适当补助。”“省财政应当将秸秆还田、打捆、青贮等机具纳入农业机械购置补贴范围，并对秸秆机械化还田作业给予补贴。”在税费优惠等方面，《决定》第七条同时规定：“对利用秸秆发电、加工板材等综合利用秸秆的企业，税务等有关部门应当根据秸秆实际利用量，按照国家有关规定落实税收、电价补贴等优惠政策。”“金融机构应当对秸秆综合利用项目给予信贷支持。”
第六，《决定》强化了政府在农作物秸秆综合利用工作上的责任。开展秸秆综合利用和禁烧工作是全社会的热点、难点问题，只靠一个或几个部门，是难以完成这一任务的。必须发挥党委、政府的政治优势，把这项工作放到全局的位置，提升到为民造福的高度，加强领导，落实责任。《决定》第一条规定：“地方各级人民政府是推进秸秆综合利用和秸秆禁烧工作的责任主体，应当把秸秆综合利用作为推进节能减排、发展循环经济、促进生态文明建设的一项工作内容，纳入政府目标管理责任制，制定、落实有利于秸秆综合利用的财政、投资、税费、价格等政策，加快推进秸秆综合利用。”第二条规定：“县级以上地方人民政府建立由发展和改革、农业、农机、经贸、环境保护、财政、科技、公安、交通等部门参加的协调机制，有关部门应当按照各自职责分工，密切配合，共同做好秸秆综合利用和秸秆禁烧工作。”第八条规定：“县（市、区）和乡（镇）人民政府应当积极发展秸秆综合利用服务组织，建立和完善秸秆收集、贮运和利用服务体系，采取补贴等措施支持农民专业合作组织和农民经纪人等开展秸秆收集、贮运和综合利用服务。”
此外，《决定》还规定各级人民政府应加大秸秆禁烧工作的宣传教育力度，加强监管和巡查，并明确了法律责任。
三、大力宣传贯彻实施《决定》
省人大常委会的《决定》从今年6月1日就要开始施行。因此各级政府要把学习、宣传、贯彻实施《决定》摆上当前工作的重要议事日程，切实抓紧抓好。
首先，要加大学习宣传力度。学法、知法、懂法是法律实施的基础和前提。要采取多种形式，特别要利用新闻媒体，向全社会进行广泛宣传。禁烧工作涉及到农村千家万户，要有针对性地突出重点内容、重点对象，进行深入的学习宣传，让广大群众都了解《决定》，自觉地遵守《决定》。各级领导干部及有关部门要带头学法，增强法制观念，全面掌握、深刻领会《决定》的内涵和精神实质。
第二，严格执法，确保《决定》得到全面实施。贯彻实施《决定》，各级政府及有关行政部门要切实履行职责，严格依法行政，加大执法力度，认真落实各项措施，保证《决定》得到全面贯彻实施。当前，要重点抓好禁烧、财政补贴资金的落实、农作物秸秆机械化还田的示范推广等工作，省秸秆综合利用规划的编制工作，要在六个月内报省人民政府批准实施。对违反《决定》的行为，要坚决予以制止和查处，维护法律的严肃性。要发挥舆论的监督作用，对一些严重违法的典型案件要公开予以曝光。
第三，各级人大常委会要加强对《决定》贯彻实施的监督检查。全省各级人大常委会要关心和重视《决定》的贯彻实施工作，支持和督促政府及有关部门认真贯彻落实好《决定》，加强执法监督，对于《决定》贯彻中存在的问题要积极提出意见，使《决定》的各项规定真正落到实处。
