省司法厅:《江苏省行政规范性文件管理规定》政策解读
发布日期:2022-07-04 10:33 来源:江苏省司法厅 字体:[ ]

我省一直高度重视行政规范性文件的制定和监督管理工作,2009年出台省政府规章《江苏省规范性文件制定和备案规定》(省政府令第54号)(以下统称原《规定》),建立了行政规范性文件制定和备案制度,并在实践中不断完善制度机制,创新工作方式方法,行政规范性文件制定和备案工作质量持续提高,为维护法制统一、促进依法行政发挥了重要作用。党的十八大以来,为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,深入推进依法行政,加强法治政府建设,党中央、国务院对加强行政规范性文件制定和管理工作作出一系列新部署,中办、国办先后印发多个文件,对行政规范性文件的制定、合法性审核、监督检查、责任追究等提出明确要求。为深入落实党中央、国务院的新部署、新要求,立足江苏现代化建设新阶段,不断提升我省行政规范性文件制定质量和管理水平,亟需全面修订原《规定》,以更好贯彻新发展理念,推动构建新发展格局。

一、修订背景

(一)全面贯彻习近平法治思想,落实党中央、国务院关于深入推进依法行政、加快建设法治政府的部署和要求的重要举措。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式,覆盖行政管理的各个领域,直接关系公民、法人和其他组织切身利益,事关政府形象。修订原《规定》,加强行政规范性文件制定和监督管理,进一步促进行政规范性文件制定和监督管理工作制度化、规范化,以更好推进中国特色社会主义法治体系建设,助力依法治国、依法执政、依法行政共同推进,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远作用,切实保障广大人民群众合法权益,维护政府公信力。

(二)落实党中央、国务院新部署、新要求的客观需要。党的十八届三中全会将完善行政规范性文件合法性审核机制作为重要改革任务进行部署,党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求:“加强备案审查制度和能力建设”,2018年国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》,以及中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》都对行政规范性文件管理提出了更高更具体的要求,进一步强调加强行政规范性文件制定和监督管理,为此,有必要对原《规定》进行相应调整和补充,在控制数量、规范程序、健全机制、强化督察等方面作出新的规定。

(三)健全完善我省行政规范性文件管理工作的现实需要。原《规定》自颁布施行已有十多年,实践中不少行政规范性文件针对性和操作性有待进一步提高,有的不能很好满足广大人民群众的合理关切,还有的不能完全适应经济社会发展和形势的变化。对此,需要修订原《规定》,通过严格行政规范性文件制发程序、完善行政规范性文件合法性审核机制、加强行政规范性文件备案审查、健全行政规范性文件监督管理等工作,提高我省行政规范性文件质量和效率,以高质量制度保障促进高质量发展。

二、修订过程

省司法厅作为起草单位,从2022年1月成立了专门起草小组,认真学习党中央、国务院新部署、新要求,并借鉴上海、广东等地出台的相关规定,对原《规定》进行了全面修订,形成了《江苏省行政规范性文件管理规定(草案)》(以下简称《规定(草案)》)。随后,按立法程序向各设区市、省直管县政府以及省各有关单位书面征求意见,并通过厅门户网站向社会公开征求意见和建议。4月20日在南京进行立法调研,召开座谈会,听取基层政府和相关部门的意见。根据各方意见和建议,逐条进行分析研究,充分吸收合理意见和建议,对《规定(草案)》进行修改完善。5月20日召开厅立法协调会,进一步协调意见,取得共识。经省政府第108次常务会议审议通过,自2022年8月1日起施行。

三、主要内容

(一)修改原《规定》名称。《江苏省行政规范性文件管理规定》涵盖行政规范性文件制定、备案和监督管理等各方面内容,不仅仅是针对行政规范性文件的制定和备案工作进行规范。因此,在依据国务院有关文件名称和借鉴外省出台的相关规定名称基础上,将原《规定》名称修改为《江苏省行政规范性文件管理规定》(以下简称《规定》)。

(二)与时俱进完善文件制定原则。行政规范性文件的制定和监督管理工作,应当遵循六大原则:坚持党的全面领导,重大的行政规范性文件,应当按照有关规定,及时报告同级党委(党组);坚持以人民为中心,切实保障公民、法人或者其他组织的合法权益;坚持体现全面深化改革精神,科学规范行政行为,提高政府治理效能;坚持法定职责必须为、法无授权不可为,严格落实权责清单制度;坚持社会主义核心价值观;坚持讲求实效,注重针对性和可操作性。此外,《规定》还强调,制定行政规范性文件,涉及长三角等区域发展战略的,应当遵循有关区域一体化发展协调协作机制的规定。

(三)进一步规范发文数量和事项。一是严格落实中央关于为基层减负有关要求,规定制定机关可以就其职权范围或者授权范围内的事项,制定行政规范性文件,但应当严格控制行政规范性文件的数量。内容相近的行政管理事项,应当合并后制定行政规范性文件。法律、法规、规章和上级行政规范性文件已经作出明确规定的,或者现行行政规范性文件已有部署且仍然适用的,不得重复制定行政规范性文件。二是对制定行政规范性文件不得违法规定的事项作了明确,即不得违法增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责;不得违法设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,增加办理行政许可事项的条件,规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容;不得违法减损公民、法人或者其他组织的合法权益或者增加其义务,侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利;不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;不得违法规定妨碍建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场的各种规定和做法等。

(四)严格文件制发程序,强调听取意见环节。一是在征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公布的必经步骤基础上增加了评估论证环节,要求起草行政规范性文件时,对必要性、可行性、合法性、合理性、廉洁性进行全面论证,对需要解决的问题、拟设立的主要制度、主要措施及其预期效果和可能产生的影响进行评估;涉及重大公共利益或者公众权益,可能引发社会稳定、公共安全风险的,起草单位应当进行风险评估;制定涉及妇女权益的行政规范性文件,应当进行性别平等评估;专业性、技术性较强的行政规范性文件,应当组织相关领域专家进行论证,同时要求评估论证结论应当在行政规范性文件起草说明中载明。二是规定制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的行政规范性文件,应当进行公平竞争审查。三是规定除依法需要保密的外,对公民、法人或者其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件,应当向社会公开征求意见。对企业切身利益或者权利义务有重大影响的,应当按照国务院的有关规定充分听取意见。同时明确起草单位可以根据需要,专项听取人大代表、政协委员等的意见和建议。

(五)完善文件合法性审核机制。一是明确行政规范性文件未经合法性审核或者经审核不合法的,不得提交制定机关集体审议决定。二是规定起草单位应当报送的材料、合法性审核的内容和方式、合法性审核时间,并进一步要求审核机构合法性审核后,可以根据不同情形,提出书面审核意见。三是规定合法性审核可以通过组织有关行业专家进行咨询或者论证、组织政府法律顾问、律师进行法律咨询或者论证等方式进行。四是明确起草单位应当根据合法性审核意见对行政规范性文件草案进行修改或者补充;特殊情况下,起草单位未完全采纳合法性审核意见的,应当向审核机构反馈,并在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

(六)明确规定文件有效期制度和清理制度。一是规定制定机关应当明确行政规范性文件的有效期,有效期自施行之日起不超过5年;有效期届满未明确延续的,行政规范性文件自动失效。行政规范性文件的名称冠以“暂行”“试行”的,有效期自施行之日起不超过2年。二是规定行政规范性文件有效期届满的3个月前,制定机关应当组织起草单位或者实施单位对其有效期是否需要延续进行评估。经评估需要继续实施的,由制定机关延续有效期后重新公布。经评估需要修改后继续实施的,由制定机关参照制定程序执行。三是规定制定机关应当适应经济社会发展需要,按照上位法和上级行政规范性文件制定、修改、废止情况,对行政规范性文件进行定期清理、专项清理。根据清理结果,对行政规范性文件目录和文本及时作出调整并向社会公布。四是规定制定机关应当建立行政规范性文件效力状态台账制度和行政规范性文件失效前提醒机制。

(七)建立健全文件监督机制。一是将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的范围,并作为依法行政考核内容,列入法治政府建设考评指标体系。二是规定行政规范性文件需要报送本级人民代表大会常务委员会备案的,按照相关规定执行。三是规定备案审查机构审查发现报送备案的行政规范性文件制定存在未履行必经程序或者履行程序严重不规范的,应当要求制定机关补充完善相关程序,并在一定范围内进行情况通报;造成严重不良影响的,应当按照有关规定问责。规定备案审查机构审查发现报送备案的行政规范性文件存在违法或者明显不当等问题的,可以采取要求制定机关在规定期限内自行纠正、责令制定机关限期纠正、提请备案监督机关决定撤销或者改变等监督措施。四是明确公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件与宪法、法律、法规、规章、国家政策相抵触的,有权向备案监督机关提出书面审查建议。

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