苏政办发〔2011〕99号

 

　　省政府办公厅关于印发江苏省

　　县级公立医院综合改革试点工作

　　指导意见的通知

各市、县（市、区）人民政府，省有关部门：

　　《江苏省县级公立医院综合改革试点工作指导意见》已经省人民政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻实施。

　　县级公立医院是县域医疗服务体系的龙头，是连接城市大医院与基层医疗卫生机构的桥梁和纽带。开展县级公立医院综合改革试点，对于解决农村居民看病就医问题，推动公立医院改革取得突破性进展，促进医疗卫生事业又好又快发展，具有十分重要的意义。各试点地区和单位要加强领导、精心组织，扎实推进改革试点各项工作，积极探索县级公立医院发展新模式，为今后全面推开这项改革积累经验、打好基础；其他地区和非试点县级公立医院要从实际出发推进改革，对一些看得准、见效快的改革措施，不失时机加以推广，真正使人民群众得实惠、医务人员受鼓舞。

　　二○一一年七月十二日

　　

 

    江苏省县级公立医院综合改革

　　试点工作指导意见

　　为指导各地切实做好县级公立医院综合改革试点工作，根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、《国务院办公厅关于印发2011年公立医院改革试点工作安排的通知》（国办发〔2011〕10号）和我省有关文件精神，制定本指导意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照“坚持公益性、调动积极性、保障可持续”的要求，创新体制机制，完善政策措施，进一步激发县级公立医院运行活力，提高服务能力和服务水平，着力解决县域城乡居民看病就医问题。

　　（二）基本原则

　　1．政府主导，社会参与。强化政府在规划、政策、投入等方面的责任，维护县级公立医院公益性质，并鼓励多元化办医，形成县域医疗市场有序竞争，促进县级公立医院持续健康发展。

　　2．突出重点，综合改革。着力提升县级公立医院服务能力，完善补偿机制和运行机制，同时，在管理体制、服务体系、监管机制、内部管理和改善服务等方面实施综合改革。

　　3．统筹兼顾，循序渐进。县级公立医院综合改革要与县域经济社会发展水平、人民群众医疗服务需求和各方承受能力相适应，既着眼长远，创新体制机制，又立足当前，着力解决人民群众看病就医矛盾，确保有力有序推进。

　　4．积极探索，边试边推。鼓励各地充分发挥主动性和创造性，因地制宜制定具体方案，探索改革的有效形式和办法，对具有普遍指导意义的做法及时进行总结提炼，采取多种形式加以推广。

　　二、工作目标

　　通过推进县级公立医院综合改革试点，使县域医疗服务体系进一步完善，服务能力有较大提高，“以药补医”机制显著转变，广大医务人员积极性充分调动，医疗费用得到有效控制，医疗服务全面改善，医疗质量安全更有保障，人民群众看病就医更加便捷。经过努力，尽快形成县级公立医院综合改革总体思路和主要政策措施，改革试点工作走在全国前列。具体目标如下：

　　——建立健全县级公立医院补偿机制，各级财政对县级公立医院的投入达到国家规定要求，医疗保障制度支付办法科学合理，医疗服务价格基本体现医务人员劳务价值。

　　——所有试点县级公立医院均建成高于国家标准的二级甲等医院，部分医院达到三级乙等水平，解决临床实际问题的能力显著增强，县城内就诊率提高到85%以上，基本实现大病不出县。

　　——全面形成县级公立医院与基层医疗卫生机构上下联动、分工协作机制，基层首诊、分级医疗制度得到有效落实。

　　——县级公立医院门诊和出院均次医药费用保持较低水平，增幅低于城乡居民人均可支配收入或人均纯收入增长幅度。

　　——全面建立以岗位管理、绩效考核为主要内容并体现激励导向的人事分配制度，医务人员工资收入稳步提高，医务人员积极性得到有效调动。

　　——医院内部管理和医疗服务有较大改善，医疗服务行为进一步规范，临床路径管理、电子病历使用、抗菌药物临床合理应用和“三好一满意”等专项工作走在全省前列。患者和群众对县级公立医院服务的综合满意度稳定在90%以上。

　　三、主要任务

　　（一）加快推进县级公立医院补偿机制改革

　　1．转变县级公立医院补偿渠道。探索实现“医药分开”的具体途径，逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道，改变依赖药品销售收入维持运转的局面，扭转“以药补医”机制。

　　2．落实政府投入政策。县级人民政府负责县级公立医院基本建设和大型设备购置、重点专科发展、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补贴等，对医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障紧急救治、救灾、支援基层等公共服务经费。逐步建立财政补助稳定增长机制，增幅不低于经常性财政支出增长幅度。探索化解县级公立医院债务的有效方法。省财政加大对经济薄弱地区试点医院的财政转移支付，支持县级公立医院在基础设施建设、大型设备配置、人才引进培养、医疗技术和信息化建设等方面取得实质性进展。

　　3．合理调整医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整”的原则，在控制县级公立医院均次医药费用、业务总收入增长幅度的前提下，合理调整护理和部分体现医务人员技术劳务价值的收费项目，降低部分大型检查项目、高值耗材收费标准。

　　4．改革完善医疗保障支付方式。根据《国家发展改革委卫生部关于开展按病种收费方式改革试点有关问题的通知》（发改价格〔2011〕674号）精神，以当地前3年（2008年至2010年）各病种医疗费用均值为病种收费参考标准，全面推进试点医院按病种收费改革。积极探索基本医疗保障按人头付费、总额预付等付费方式改革，及时足额支付符合医疗保障政策和协议规定的费用；充分发挥医疗保障支付方式对医院的引导、制约和激励作用。

　　（二）大力提升县级公立医院服务能力

　　1．提高县级公立医院建设标准。根据我省经济社会发展水平和人民群众医疗服务需求，由省卫生行政部门制定高于全国水平的县级公立医院建设标准，并纳入县级公立医院复核评价和评审标准。

　　2．加强临床技术和专科建设。重点加强重症监护、血液透析、新生儿、病理、传染、急诊、预防保健、职业病防治和精神卫生等薄弱科室建设。对符合规范要求的县级公立医院，允许开展部分二、三类医疗技术，支持县级公立医院提高医疗技术水平。通过加强临床重点专科建设等多种途径，使常见病、多发病、急危重症和部分复杂疑难疾病的诊治能够在县域内基本解决。

　　3．深化城市三级医院对口支援县级公立医院工作。根据县级公立医院综合改革实际需要，适当调整对口支援关系，加大对口支援力度，在提高县级公立医院的管理和服务能力上取得实效。严格执行城市医院医生在晋升职称前到基层医疗卫生机构服务的制度。全面推行城市三级医院向县级公立医院轮换派驻医生制度，向每所综合改革试点县级公立医院派驻的医生不少于5名。承担对试点县级公立医院对口支援任务的城市三级医院与所支援县级公立医院之间建成远程会诊系统。

　　4．加强骨干人才培养。鼓励经过规范化培训的医师到县级公立医院就业，并为其长期在县级公立医院工作创造条件。组织未经住院医师规范化培训的新进临床医学本科毕业生进行为期3年的规范化培训。健全继续教育制度，鼓励县级公立医院卫生专业技术人员通过多种形式提高综合素质和业务能力。全省遴选300名左右县级公立医院骨干医师或其他卫生专业技术人才到对口三级医院进修学习，对试点医院从优安排。

　　（三）积极完善县域医疗服务体系

　　1．合理配置县域医疗资源。针对县域内群众的主要健康问题，根据人口数量、分布情况和地理交通等因素，科学制定区域卫生规划和医疗机构设置规划。合理设置县级公立医院，明确相应的床位规模、人员编制。每个县（市）人民政府重点办好1所县级综合医院、1所县中医院、1所县妇幼保健院（所）及县级院前急救机构。在坚持公立医院为主导的前提下，给非公立医院留出发展空间，积极鼓励、支持和引导社会资本举办非营利性医疗机构。严格控制县级公立医院发展规模和建设标准，省卫生行政部门要加强对县级公立医院规模、队伍建设、发展规划的指导与管理。

　　2．建立上下联动、分工协作机制。探索推进县、乡纵向合作机制建设，提高农村医疗卫生服务体系的整体效率。各试点县级公立医院要根据省有关文件精神，积极推进上下联动、分工协作机制建设，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的格局。试点地区要完善分工协作机制相关政策，为分工协作机制建设创造条件。

　　3．加强基层医疗卫生机构能力建设。认真落实全科医师规范化培训制度，鼓励县级公立医院医生下基层服务。建立乡镇卫生院与县级公立医院预约诊疗绿色通道。通过开展纵向技术合作等多种形式，提高农村基层医疗卫生机构的管理和服务水平。

　　（四）有序开展县级公立医院管理体制改革

　　1．探索政事分开、管办分开的有效形式。加快职能转变，创新管理方式，理顺政府与医院的关系，科学界定政府和医院的职责。县级人民政府主要履行规划、出资和监管职责，落实县级公立医院法人自主权；县级公立医院按照有关法律法规和政策规定，负责提供各项专业性、技术性的医疗卫生服务，体现公立医院的公益性质。积极探索管办分开的有效实现形式，建立协调、统一、高效的县级公立医院管理体制，在经营管理、专业技术人员招聘、科室和岗位设置、分配制度改革等方面给予医院更大的自主权。

　　2．健全法人治理结构。探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的县级公立医院法人治理结构，明确医院决策层和管理层的职责权限及运行规则，完善院长负责制，推进院长职业化，使医院真正成为自主运行、自我管理的医疗服务实体。加快建立现代医院管理制度。

　　3．完善机构编制管理。科学制定公立医院机构编制标准，合理确定县级公立医院人员编制，建立健全控制总量、盘活存量、优化结构、动态管理的长效机制，发挥机构编制的最大使用效益，促进医疗卫生事业健康发展。

　　（五）着力深化县级公立医院运行机制改革

　　1．严格人员准入。新进入县级公立医院的医务人员须具备相应任职资质。全面推行公开招聘，依据招聘岗位的任职条件及要求，采取考试与考核相结合的方法进行。

　　2．改革人事制度。转换用人机制，全面推行聘用制度和岗位管理制度，建立公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理的用人新机制。完善县级公立医院卫生人才职称评定标准，将病种诊疗能力、分级手术能力和完成工作量等作为职称晋升的重要内容。

　　3．改革分配制度。建立健全体现公益性、调动积极性的绩效考核制度，全面实行岗位绩效工资制度，通过实施绩效工资，将医务人员的工资收入与医疗服务的数量、质量、技术难度、成本控制、医德医风、群众满意度等挂钩，做到多劳多得、优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜。

　　（六）全面改善县级公立医院医疗服务

　　1．坚持合理检查、合理治疗、合理用药。根据医院实际，优先配备基本药物，并将基本药物作为首选药物合理使用，不断提高基本药物（基层版）的配备比例和销售金额比例。通过实施临床路径管理，规范检查和治疗行为，努力控制医疗费用。实行检查检验结果互认。加强医患沟通，充分尊重患方的知情权、同意权、选择权。公开医疗机构所有收费和服务项目，认真受理患者的投诉。

　　2．推行惠民便民措施。深入开展“三好一满意”窗口服务单位创建活动，围绕降低就医费用、优化诊疗流程、改善就医感受等，集中推出一批易操作、见效快的服务举措，缓解县域内人民群众看病就医矛盾，让人民群众尽快看到变化、得到实惠。率先开展宫颈癌、乳腺癌、终末期肾病血液透析等重大疾病的救治和儿童白血病、先天性心脏病的筛查转诊工作。

　　3．强化医德医风建设。加强医疗卫生法律法规、规章制度和医德医风规范的学习教育，促使广大医务人员严格遵守行为规范，尊重患者，理解患者，主动为患者着想。进一步健全医德医风管理制度体系，强化监督检查，提高制度执行力。坚持廉洁行医，拒收红包、回扣，严肃查处违法违纪违规的单位和个人。树立和宣传先进典型，引导和激励广大医务人员弘扬白求恩精神，全心全意为病人服务。

　　四、保障措施

　　（一）加强组织领导

　　各地、各有关部门要充分认识县级公立医院综合改革试点工作的重要性、复杂性和紧迫性，把这项工作摆上重要议事日程，加强领导，精心组织，周密部署，扎实推进。各有关县（市）人民政府要成立改革试点领导小组，主要负责同志亲自过问，分管负责同志狠抓落实，制定工作计划，分解目标任务，层层落实责任，加强督促检查，确保改革试点工作稳步推进。

　　（二）密切部门协作

　　全省县级公立医院综合改革试点工作由省公立医院改革试点指导小组负责统筹协调。卫生行政部门作为牵头单位，要切实做好改革试点的组织实施工作。机构编制、发展改革、财政、人力资源社会保障等部门要按职责分工密切配合，及时出台和下达配套文件，细化、拓展相关政策措施，加强业务指导和督促检查，研究解决工作中遇到的困难和问题，形成推进改革试点的工作合力。

　　（三）强化财力保障

　　各地要按照国家和省有关规定，认真做好县级公立医院综合改革经费测算，切实加大资金投入，并将所需资金纳入预算管理。完善政府投入方式，财政经费补助与服务数量、质量、效果和群众满意度挂钩，同时，加强经费管理，提高资金使用效益。通过加大政府投入，建立科学合理的县级公立医院运行、管理和补偿机制，促进医院持续健康发展。

　　（四）营造良好环境

　　做好宣传培训和政策解读工作，加强对县级公立医院改革试点重要意义、主要任务和政策措施的宣传，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，争取广大人民群众和社会各界的理解支持，为推进县级公立医院综合改革试点创造良好条件。深入开展“平安医院”创建活动，建立医疗纠纷第三方调解机制，大力发展医疗责任保险，加强医患沟通，构建和谐医患关系。

 

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